Nederland – Corruptieland (2). Inderdaad
door Willeke Slingerland en Michel van Hulten, woensdag 31 oktober 2012 
In het vorige nummer van e-magazine Civis Mundi (#13, thema 26, Corruptieproblematiek) werd aandacht gegeven aan de enorme omvang van het zwart en grijs geld circuit in Nederland, aan de mogelijke omvang van corrupte betalingen in de orde van grootte van 10 miljard euro per jaar, en aan casuïstiek, corrupt gedrag van voornamelijk politici. Opvallend is dat de genoemden allemaal achtenswaardige medeburgers zijn, personen die u graag op kantoor en thuis ontvangt. In dit nummer volgt onder dezelfde titel: ‘Nederland – corruptieland’, een systematische analyse van de wijze waarop integriteit in Nederland al dan niet geborgd wordt. Het totaal beeld wordt er niet vrolijker van.
Ter inleiding enkele ‘slogans’ (ontleend aan een video van Grant Thornton accountants, http://www.gt.nl/
Als het weer wat beter gaat met onze business, dan zullen we het onderwerp corruptie op onze agenda zetten.
Smeergeld? Dat is veel te negatief. Het gaat om zogenoemde ‘facilitation payments’, en in de omvang waarin wij dat doen mag dat gewoon!
De meeste klokkenluiders luiden de klok uit frustratie en eigen belang. Daarom lukt het ook niet om een veilig kader voor ze te scheppen.
Anticorruptiewetgeving. Ja, wij nemen de UK Bribery Act heel serieus. Waar ging die ook al weer over?
De Europese Commissie (EC) startte in juni 2011 een fors anti-corruptieprogramma. Daarin paste een ‘nulmeeting’ van de stand van corruptie en integriteit van de lidstaten van de Europese Unie (EU) om daarna beter te kunnen volgen wat bereikt zou worden met alle inspanningen om corruptie terug te dringen en zo mogelijk uit te roeien. De EC stelde onderzoeksfinanciering beschikbaar aan de non-gouvernementele organisatie (NGO), die algemeen geacht wordt wereldwijd leidinggevend te zijn in de strijd tegen corruptie: ‘Transparency International’ (http://www.transparency.org/) opgericht in 1993, die zijn secretariaat heeft in Berlijn. Voor vrijwel alle landen van de EU (Cyprus en Malta deden niet mee) werd via een aanbestedingsproces, een uitvoerende onderzoeker of onderzoeksbureau geselecteerd voor een nationale studie die moest voldoen aan strikte eisen van vorm en inhoud om de resultaten van al deze studies ook onderling vergelijkbaar te maken. De problematiek werd opgeknipt in 13 zogenaamde ‘pillars’ (centrale instituties), een constructie die in gezamenlijkheid de ondersteuning levert voor het ‘National Integrity System’ gebaseerd op stevige politiek-institutionele, sociaal-politieke en sociaal-economische fundamenten. Het geheel wordt bepalend geacht voor de rechtsstaat, duurzame ontwikkeling en levenskwaliteit.
De NIS tempel – Bron: http://archive.transparency.org/policy_research/nis (geraadpleegd 12/10/20).
Het Nederlandse onderzoeksrapport, van de hoofdonderzoeker Mw. Willeke Slingerland verscheen in mei 2012 (345 p.) onder de titel National Integrity System Assesment Netherlands (NIS) (http://www.transparency.nl/wp-content/uploads/2012/05/TI-NL-NIS-report.pdf ). Voor de lezer die weinig tijd heeft is er ook een ‘Samenvatting’, in het Nederlands geschreven (http://www.transparency.nl/wp-content/uploads/2012/05/TI-NL-Samenvatting1.pdf). Medewerking werd verleend door andere onderzoekers van de Corruptie onderzoeksgroep van de Academie voor Bestuur en Recht (ABR) van de SAXION Hogescholen (www.saxion.nl en www.corruptie.org) in Enschede en Deventer.
Dit artikel beoogt voort te bouwen op het gepubliceerde in Civis Mundi nr.13 van september 2012, eveneens getiteld Nederland – corruptieland. Zie in dat nummer de Inleiding op thema 26, Corruptieproblematiek: (http://www.civismundi.nl/index.php?p=artikel&aid=1911) en het artikel (http://www.civismundi.nl/index.php?p=artikel&aid=1912).
Nederland minder ‘schoon’ dan het lijkt?
Het kan haast niet anders dan dat lezers van die inleiding en van de informatie gegeven in dat artikel toen al de indruk kregen dat Nederland allesbehalve zo ‘schoon’ is, als het in de regel gezien wordt, en zoals het geportretteerd wordt in de Corruptie Percepties Indices (CPI – http://www.transparency.org/research/cpi/overview) zoals die jaarlijks gepubliceerd worden door TI-Berlijn. Nederland bevindt zich daarbij altijd op een plaats in de rangorde tussen 5 en 11. Helaas is methodologisch zoveel aan te merken op de kwaliteit van de onderzoekingen die aan de jaarlijkse CPI ten grondslag liggen, dat we aan die plaats op de rangorde geen enkele waarde kunnen toekennen. De beoordelaars zijn de bekende ‘slagers die hun eigen vlees keuren’. Die ontkenning van elke wetenschappelijk gefundeerde waarde is zelfs erkend in een politieke uitspraak in 2007 van de toen nog minister Maxime Verhagen (Buitenlandse Zaken, zie Handelingen 31.200 V, 1282, 5 nov 2007, vraag 153), en in een persoonlijke brief van de minister van Ontwikkelingssamenwerking, Bert Koenders, 1 augustus 2009, nadat al een hoge ambtenaar van Justitie aan de tweede auteur een brief had gezonden op 2 maart 2009. Desalniettemin houden politici graag vast aan de vermelding van deze mooie hoge rangorde-posities. Ook al is het niet wetenschappelijk vastgesteld, het resultaat is wat telt. Een mooie indruk achterlaten is nooit weg.
De nu gepubliceerde integriteitsanalyse van Nederland liegt er echter bepaald niet om en rechtvaardigt de slotconclusie die al in het voorwoord genoemd wordt:
‘besluitvormers op het hoogste niveau, zowel in de publieke als private sector, moeten meer verantwoording afleggen over de eigen integriteit’ (p.7).
En even verderop in dat voorwoord:
‘De vervolging door de Nederlandse autoriteiten van corruptie in andere landen moet op vergelijkbaar niveau worden gebracht als in de Verenigde Staten met zijn al decennia oude Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), het Verenigd Koninkrijk met zijn Bribery Act, en Duitsland met zijn federale vervolgingsautoriteiten’.
Minstens even opvallend is dat vervolgens als noodzakelijke maatregel genoemd wordt de ‘bescherming van klokkenluiders’. Een noodzaak die bij ons zelden onderkend wordt en die in Nederland door het bedrijfsleven nog pas bij uitzondering gezien wordt als een kostbaar ‘managementtool’. In het rapport wordt trouwens aangegeven dat ‘voor alle pijlers geldt dat er geen adequate bescherming voor klokkenluiders bestaat’ (p.32). Het recht op overheidsinformatie moet effectief kunnen worden uitgeoefend. Aanpassing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), zoals nu in voorbereiding en gericht op beperking van dat recht, past hierin niet.
Conclusie: een voorloper of rolmodel is Nederland allerminst.
Corruptie in de openbare sector
De meest recente inventarisatie in Nederland gepubliceerd in 2010 door de hoogleraren Van den Heuvel en Huberts (VU), die raadsgriffiers en gemeentesecretarissen bevroegen, laat zien dat het aantal onderzoeken naar vermeende corruptie en fraude binnen gemeentes is toegenomen van 135 in 2003 naar 301 in 2010, ‘een nieuwe zaak per werkdag’ zoals het verwoord werd.
Deloitte Forensic & Dispute Services onderzocht, ook in 2010, het beleid van decentrale overheden (provincies, gemeenten, waterschappen) en de politie, en vond dat het ‘wettelijk verplichte integriteitsbeleid goed is opgezet’, maar ook dat het ‘zwak is in de mate waarin het geïntegreerd is in de dagelijkse gang van zaken en in de bedrijfscultuur’.
De Rijksrecherche deed in 2010 onderzoek naar omkoping van ambtenaren gericht op 221 meldingen en 73 onderzoeken uit de jaren 2003 – 2007. Een belangwekkende conclusie (p. 13) is dat
‘het onmogelijk is vast te stellen in welke mate omkoping wordt ontdekt, onderzocht en geregistreerd, als alleen de gevallen worden beschouwd waarin aangifte is gedaan.’
Deze conclusie van de Rijksrecherche is des te pikanter door de vervolgconclusie:
‘In de praktijk wordt van vermeende integriteitsschendingen in de Nederlandse openbare sector vaak geen aangifte gedaan, maar wordt of een intern onderzoek gedaan of wordt er een privaat forensisch onderzoeksbureau ingeschakeld. Dit geldt zelfs voor integriteisschendingen die strafbare handelingen opleveren.’
Sinds 2005 publiceert het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) ‘cijfers met betrekking tot integriteitsschendingen van alle ministeries (behalve het ministerie van Defensie)’.
Opvallend aan deze waarneming is de door BZK gebruikte terminologie‘ integriteitsschendingen’ in plaats van ‘corruptie’ en ‘fraude’ (p.14). Het enigszins verhullende woordgebruik maakt het onmogelijk om een totaalplaatje te krijgen van de aard en omvang van de corruptie binnen de ministeries. Het rapport van Transparency International Nederland zegt hier zelf over (zie p. 33):
Opvallend aan het Nederlandse NIS is, dat de aandacht vooral uitgaat naar de positieve boodschap van het bevorderen van integriteit en dat er minder aandacht is voor de met handhaving gepaard gaande negatieve connotatie om corruptie tegen te gaan’.
Vervolgens is ook voor het beleid interessant dat gegevens over integriteit en fraude betreffende medewerkers van het ministerie van Defensie niet worden verstrekt. Of zulke gegevens er wel zijn, weten we niet.
JSF-logboek van verleidingen als beveiliging tegen corruptie
Als we alleen al kijken naar een bestelling als die van de Joint Strike Fighters (JSF) waarbij het om miljarden gaat, en dat dan ook nog in een bedrijfstak die internationaal bekend staat vanwege corrupt handelen, dan is het nogal logisch dat de vraag opkomt waarom Defensie niet wordt meegenomen in de BZK-cijfers? Als er één ministerie is dat nodig geobserveerd dient te worden dan is het wel Defensie. Al zou er alleen maar een logboek worden bijgehouden van welke ambtenaren, militairen en burgerpersoneel, en politici, afreizen naar welke JSF-gerelateerde activiteiten en met wie, hoe lang en op welke wijze dan gereisd wordt, op wiens kosten en met welke faciliteiten, dan zou al veel gewonnen zijn in preventieve zin aan beveiliging tegen corruptie.
Een van de aanbevelingen in het rapport van Transparency International Nederland is ook om te komen tot spelregels voor lobbypraktijken. Momenteel geldt voor
Lobbyisten dat zij
‘zich niet hoeven te laten registreren en zij kunnen moeiteloos vertoeven in overheidsgebouwen en binnen overheidsstructuren. Dit vormt een risico voor de onafhankelijkheid van de pijlers Wetgevende Macht, Uitvoerende Macht en Publieke Sector, en er is geen enkel zicht op de schaal waarop en de mate waarin door lobbyisten invloed wordt uitgeoefend op de politieke besluitvorming’ (p. 36).
Uit politieonderzoek van de VU-onderzoeksgroep (2005) kwam naar voren dat ‘ongeveer 19 procent van de politieagenten tenminste één keer in de afgelopen twaalf maanden waarnam dat een collega familie of vrienden bevoordeelde (voor het management was dit zelfs 59 procent)’. De vergelijkbare cijfers voor de Nederlandse arbeidsmarkt waren hoger: 33 procent gaf aan dat collega’s familie en vrienden bevoordeelden, en 73 procent waar dit het management betrof (p. 15, linker kolom in de Nederlandse samenvatting van het NIS-rapport).
Corruptie in het bedrijfsleven
In 2011 deed Ernst & Young een Europees fraudeonderzoek waaruit als resultaat naar voren kwam dat van de Nederlandse respondenten 26 procent aangaf overtuigd te zijn dat omkoping plaatsvindt in Nederland’, een derde deel van de Nederlandse managers gaf aan het normaal te vinden om een geschenk te geven om zo te proberen een opdracht binnen te halen’. Haast nog opmerkelijker is dat ‘46 procent van de Nederlandse managers bevestigde over een anti-fraude en/of anticorruptie training in het bedrijf te beschikken’, terwijl van de werknemers slechts 9 procent hiervan af weet! ‘Ongeveer 25 procent van de responderende ondernemingen gaf aan bereid te zijn corrupte activiteiten te ontplooien, als die zouden resulteren in een winstgevende transactie’. En ‘12 procent gaf aan in de afgelopen twaalf maanden de indruk te hebben gehad dat een andere partij steekpenningen verwachtte’ (p. 15). Hier staat tegenover dat ongeveer 75 procent van de Nederlandse bedrijven zei dat ze ‘geen compromissen wilden sluiten als het om corruptie ging en indien noodzakelijk zouden afzien van winstgevende overeenkomsten’.
Meest opmerkelijk is dat, hoewel dit sinds 2001 mogelijk is, geen Nederlandse bedrijven voor de rechter is gebracht voor omkoping van buitenlandse ambtenaren. Gegeven de vervlechting van de Nederlandse economie met bedrijven in het buitenland, waar wel – en in groeiende aantallen – bedrijven worden vervolgd wegens corruptie, is het op zijn minst hoogst onwaarschijnlijk te noemen dat hun zuster- of dochterbedrijven in Nederland niet aangepakt zouden dienen te worden. Het NIS-rapport concludeert dan ook op p. 18:
‘Het bestrijden van internationale corruptie lijkt weinig prioriteit te hebben in Nederland’.
Voor meer ‘gevallen’ verwijzen wij terug naar het vorige artikel Nederland – corruptieland in Civis Mundi #13. Het TI-rapport vermeldt de ‘Vastgoedfraude’ zoals die openbaar werd in de jaren vanaf 2007 waarin grote bedrijven en hun pensioenfondsen betrokken waren en die aan ondernemers vermoedelijk in de orde van grootte van 250 miljoen euro gekost heeft, 50 betrokkenen werden aangeklaagd voor fraude, vervalsing, corruptie en het witwassen van geld. Diverse notarissen werkten mee. Eén van de hoofdverdachten betaalde een schikking van 70 miljoen euro. Meer in het algemeen is vooral de bouw- en vastgoedsector betrokken bij fraude en corruptie. Toch blijft de centrale conclusie dat ‘corruptie in Nederland geen wijdverbreid fenomeen lijkt te zijn’. Maar we weten niet hoe groot het ‘dark number’ is. We weten wel dat vaak geen aangifte wordt gedaan en dat er geen sprake is van goede registratie van wat wel bekend wordt.
‘In 2011 worden nog steeds geen data met betrekking tot corruptie op een dusdanige wijze geregistreerd en verzameld, dat er eenvoudige uitspraken gedaan kunnen worden over het aantal onderzoeken en vervolgingen van corruptie. Cijfers zijn daardoor nog steeds niet beschikbaar.’ Dit tot ongenoegen ook van de anticorruptie-arm van de Raad van Europa in Straatsburg, die Nederland ten aanzien van deze registratie al bij herhaling op de vingers heeft getikt. De Landelijke Corruptieofficier van Justitie heeft nu aangekondigd in 2012 meldingen centraal te gaan registreren.
Anticorruptie-activiteiten
Gezien het voorgaande zou je mogen verwachten dat in Nederland corruptie actief wordt bestreden. Dit te meer omdat Nederland alle internationale verdragen gericht op bestrijding van corruptie ondertekend en geratificeerd heeft. Zo ver willen regering, opsporingsinstanties en bedrijfsleven echter niet gaan.
Bovendien worden burgers die vermoedens van misstanden melden slechts pover beschermd. ‘Klokkenluiders’ zijn niet geliefd. Voor zover er al regelingen bestaan o.a. voor rijksambtenaren, politie, defensie en sommige bedrijven,
‘bieden ze niet voldoende bescherming tegen de consequenties die een melding kan hebben voor de klokkenluider, met als gevolg dat intern melden en het onderzoeken van integriteitsschendingen niet wordt gestimuleerd. De bescherming van klokkenluiders in de private sector bestaat feitelijk niet; de enige regeling die bestaat geldt enkel voor beursgenoteerde bedrijven en financiële instellingen’ (p.17).
Bij het in ontvangst nemen van het rapport meldde de Nationale Ombudsman, Alex Brenninkmeijer, dat hij enthousiast is over het initiatiefwetsvoorstel van SP-Tweede Kamerlid Van Raak om een ‘Huis voor Klokkenluiders’ op te richten: ‘Ik heb veel klokkenluiders aan tafel gehad die in een lastige positie verkeren’.
Aanwijsbare tekortkomingen in de strijd tegen corruptie
Naast de reeds genoemde voorbeelden, vallen er nog een aantal zwakke plekken op in het Nederlandese NIS.
De financiering van politieke partijen is niet bepaald transparant en de nieuwe wetgeving die hierin verandering moet brengen is daartoe niet in staat. De minister zelf heeft als indiener het wetsvoorstel van flinke lekken voorzien: De maximale boete die opgelegd kan worden bedraagt 4.500 euro. Voor een bedrijf dat bijvoorbeeld 100.000 euro geeft, niet bepaald afschrikwekkend. Giften aan plaatselijke politieke partijen en plaatselijke afdelingen van landelijke politieke partijen vallen buiten de wetsbepalingen, aantal en hoogte van giften blijven vrij, buitenlandse giften blijven toegestaan.
De thema’s corruptie en integriteit spelen niet of nauwelijks een rol bij politieke partijen.
Dit geldt overigens ook nog in meer algemene zin. Er zijn weinig maatschappelijke organisaties die zich bezighouden met de thema’s corruptie en/of integriteit, en voor zover ze er zijn, Transparency International afdeling Nederland is eigenlijk de enige noemenswaardige uitzondering, hebben ze weinig leden, TI-N claimde voor het verschijnen van het NIS-rapport slechts honderd leden te hebben.
In Nederland wordt aan politici geen ‘draaideurregeling’ opgelegd zoals die in vele andere landen wel bestaat. Evenals bijvoorbeeld voor de leden van de EC, de Europese Commissarissen. Zo’n regeling behelst dat iemand die een publieke functie verlaat niet zonder een zekere tijdsspanne te overbruggen (veelal twee jaar) aan het werk mag gaan in een bedrijfstak of bedrijf dat rechtstreeks te maken heeft met zijn voorgaande publieke functie. Hadden wij zo’n regeling gekend dan zou een minister van Verkeer en Waterstaat niet zonder meer hebben kunnen overstappen naar de directie van de KLM en voormalige ministers en Kamerleden niet actief als lobbyist voor het JSF-project hebben kunnen lobbyen (Uitzending Nieuwsuur van 10 oktober 2012).
Registratie van zakelijke belangen
Er is geen wettelijke verplichting in Nederland voor ambtenaren om hun zakelijke belangen kenbaar te maken. Politici – met name zij die werkzaam zijn in uitvoerende posities: ministers, staatssecretarissen, gedeputeerden, en wethouders – kennen ook geen verplichting hun bezittingen te openbaren aan het begin en aan het eind van hun ambtsperiode. In sommige landen wordt dit als middel gebruikt om na te kunnen gaan of de per jaar formeel bekend gemaakte inkomsten als politicus, inclusief alle particuliere en officiële inkomsten, voldoende verklaring bieden voor eventueel gegroeid bezit.
In tegenstelling tot vele buitenlanden kreeg Nederland geen onafhankelijke Anticorruptie Autoriteit. In de Nota Corruptiepreventie van 2005 werd wel een ‘Corruptiepreventie Platform’ met een brede deelname uit allerlei maatschappelijke groeperingen aangekondigd (dat ook functioneerde tot september 2007), maar dat vervolgens niet meer bijeen werd geroepen tot in 2011 toen de ambtenaren in dat Platform wel weer vergaderden, maar deelnemers uit de niet-gouvernementele wereld, die eerst wel lid waren, nog steeds niet werden uitgenodigd, behalve als de huidige deelnemers in het Platform (alleen ambtenaren dus) vinden dat dit wel moet gebeuren, afhankelijk van hetgeen er in het Platform besproken wordt.
Twijfelachtig is de rol die ‘nevenfuncties’ spelen, sommigen spreken dan van ‘banenstapelaars’. Enerzijds helpen werkzaamheden in nevenfuncties om voeling te blijven houden met de maatschappij. Anderzijds ontstaat het gevaar van belangenverstrengeling wanneer iemand meerdere functies vervuld. Onafhankelijkheid van besluitvormers is van groot belang voor het tot stand komen van goede besluiten. Maar dat geldt ook voor de nevenfunctie als pluspunt. Gewaakt moet worden voor ‘vriendendiensten’ die ook snel kunnen ontaarden in behartigen van specifieke belangen in plaats van het algemeen belang.
Openheid
Het helpt als een grote mate van openheid betracht wordt. Transparantie van besluitvorming is daarom gewenst maar ook hier geldt dat er grenzen zijn aan openheid
Het NIS-rapport concludeert (p. 36) dat het dus zaak blijft
‘een evenwicht te vinden tussen die zaken die openbaar gemaakt dienen te worden en die zaken die niet een zo groot belang dienen dat openbaarheid noodzakelijk is.’ […] Benoemingsprocedures binnen het openbaar bestuur moeten transparant zijn. […] Overheidsdocumenten moeten vrij toegankelijk zijn en eenvoudig te raadplegen.’
Voor die gewenste openheid en de integriteitsborging van meerdere pijlers, is de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van groot belang. Het rapport noemt deze wet ‘gebrekkig’ en concludeert dat
‘het recht op informatie in de praktijk blijkt vaak niet gerealiseerd te worden; overheidsinstanties reageren vaak niet, of niet tijdig, op verzoeken van journalisten of burgers’
Vanuit de journalistiek en de Nationale ombudsman is hier veelvuldig kritiek op geleverd. Het is nog steeds onduidelijk of de regering of de Tweede Kamer hier werk van gaat maken. Een initiatiefwetsvoorstel van voormalig GroenLinks Tweede Kamerlid Peters poogt deze overheidsinformatie sneller en beter toegankelijk te maken.
Slotwoord
Het rapport eindigt met een bemoedigend slotwoord dat ingaat op de bestaande realiteit in Nederland dat op alle niveaus ruimte wordt geboden aan individuen en collectieven voor belangenbehartiging. Dit is de kracht van het Nederlandse NIS maar waakzaamheid is geboden
Zodra er sprake is van misbruik van de (publieke) bevoegdheid en er een financieel voordeel tegenover staat, kan men spreken van corruptie. De uitdaging voor Nederland zal zijn om het goede van onze consensus- en netwerkmaatschappij te behouden, maar daarbij voldoende oog te hebben voor die gedragingen die niet direct onder de definitie van corruptie vallen; situaties waarin wel sprake is van ‘misbruik van toevertrouwde macht voor private doeleinden’. Hierbij dient in ogenschouw te worden genomen dat meer regels niet altijd leidt tot meer integer gedrag. Juist in Nederland waar het zogenoemde polderen gebruikelijk is, is het van belang dat steeds wordt afgewogen en bediscussieerd of op de juiste wijze met macht en invloed wordt omgegaan. De uitdaging voor Nederland zal zijn om het spreken over integriteit en het elkaar aanspreken op integriteit, als vanzelfsprekend onderdeel te zien van het netwerken, het lobbyen, het handel drijven. Willen wij integriteit echt verankeren in de pijlers van het NIS, dan dient vooral aandacht besteed te worden aan het blijvend ontwikkelen van het moreel kompas van individuen en dient het bespreken van morele dilemma’s en het elkaar aanspreken op niet-integer gedrag een gewoonte te worden in de Nederlandse samenleving. Pas als de eigen integriteit niet langer een taboe is, is er sprake van een toekomstbestendig NIS.´
En de slotconstatering is:
In Nederland hoeft niet bij nul te worden begonnen; er is vooral sprake van ‘achterstallig onderhoud.’