– – TI National Integrity System Netherlands (Nederlandstalige samenvatting)

http://www.transparency.org/whatwedo/nisarticle/netherlands_2012

Transparency International (TI) is de wereldwijde maatschappelijke organisatie die de strijd tegen corruptie leidt. Door meer dan 90 chapters wereldwijd en een internationaal secretariaat in Berlijn bevordert TI het besef van de schadelijke effecten van corruptie. Ze werkt samen met partners in de regeringen, zakenwereld en het maatschappelijk middenveld, om effectieve maatregelen te ontwikkelen en te implementeren, om integriteit te bevorderen en corruptie aan te pakken.

Transparency International Nederland is het Nederlandse Chapter van de internationale organisatie en zij bevordert het bewustzijn omtrent corruptie in Nederland.

Uitgever:                                               Transparency International Nederland

Hoofdonderzoeker:                           Mr. Willeke Slingerland, Saxion

Auteurs:                                               Mr. Willeke Slingerland, Saxion

Mr. Frans Eijkelhof, Saxion

                                               Dr. Michel van Hulten,

Drs. Oksana Popovych , Saxion

                                                               Prof. Dr. Johan Wempe, Saxion

Studenten:                                           Wesam Allama en Steven Wassink

Externe beoordelaar:                         Dr. Alex Straathof, Hogeschool van Amsterdam

TI-S beoordelaar:                               Dr. Suzanne Mulcahy, Transparency International Secretariaat

Onderzoekscoördinatoren:               Christine Verheijden, Transparency International Nederland

      Sang-Ah Yoo, Transparency International Nederland

 Onderzoeksassistente:                       Marloes van Hooijdonk , Transparency International Nederland

Deze publicatie is een product van het Europese National Integrity Systems project. The National Integrity Systems assessment tool is ontwikkeld en gecoördineerd door Transparency International. Gehele of gedeeltelijke reproductie is toegestaan, op voorwaarde dat volledige erkenning wordt gegeven aan Transparency International en op voorwaarde dat enige reproductie, hetzij geheel of gedeeltelijk, niet wordt verkocht tenzij deze deel uitmaakt van een ander werk.

© 2012 Transparency International Nederland. Alle rechten voorbehouden.

Disclaimer

Elke moeite is gedaan om de correctheid van de informatie in dit rapport te verifiëren. Aangenomen wordt dat de informatie in februari 2012 correct was. Desalniettemin aanvaardt Transparency International Nederland geen enkele verantwoordelijkheid voor de consequenties van het gebruik van dit rapport voor andere doelen of in andere contexten. Dit project is gefinancierd door het Programma voor Preventie en Bestrijding van Criminaliteit van de Europese Commissie – Directoraat-Generaal Binnenlandse zaken. Deze publicatie geeft alleen de mening van de auteur weer en de Commissie kan niet verantwoordelijk worden gehouden voor enig gebruik van de informatie in dit rapport.

Preventie en Bestrijding van Criminaliteit

Met financiële steun van het Project voor Preventie en Bestrijding van Criminaliteit

Europese Commissie – Directoraat-Generaal Binnenlandse Zaken

DANKBETUIGINGEN

Deze Nederlandse samenvatting is een beknopte weergave van het ‘National Integrity System Assessment Netherlands’. Wij willen eenieder die heeft bijgedragen aan dit Engelstalige rapport bedanken, en met name degenen die door de onderzoekers zijn geïnterviewd, van wie sommigen hebben gevraagd anoniem te mogen blijven. Wij danken de onderzoeksadviesgroep, waarvan de  inzichten, constructieve kritiek en ondersteuning van onschatbare waarde waren. Ook een woord van dank gaat uit naar de ambtenaren van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Algemene Rekenkamer, en het Openbaar Ministerie, die waardevolle inzichten hebben verschaft inzake hun instituties en met de onderzoekers de nodige uren hebben besteed aan het bespreken van anticorruptie-maatregelen  in Nederland. Ook willen we graag de andere Europese onderzoekers bedanken voor het delen van hun ervaringen met het NIS-onderzoek. Als laatste danken wij het bestuur van TI Nederland en het secretariaat van TI voor hun ondersteuning bij het werken met de NIS-methodologie. Een extra dankwoord gaat uit naar het  Ministerie van Veiligheid en Justitie, voor het doen van een donatie ter medefinanciering van het NIS-project.

Onderzoeksadviesgroep:

Prof. dr. Ingrid van Biezen

Prof. mr. dr. Petrus van Duyne

Mr. Erik Hoenderkamp

Prof. dr. Elisabeth Lissenberg

Prof. dr. ir. Theo de Vries

Geïnterviewden:

Een complete lijst van geïnterviewden is te vinden in de bijlage.

VOORWOORD

Naar een Nederland dat transparanter is en meer gefocust op integriteit

Gedurende het jaar 2011 hebben zo’n 25 chapters van Transparency International deelgenomen aan een Europees onderzoek met betrekking tot hun nationale integriteitssysteem (NIS). Deze studies beoordeelden het vermogen van elk land om integriteit te bevorderen en corruptie te voorkomen, op te sporen, te ontmoedigen en te bestraffen. Maar vooral ook de vraag in hoeverre dit in de praktijk werd gedaan. Deze beoordelingen betroffen de belangrijkste overheids- en niet-overheidsorganisaties, zoals de rechterlijke macht, de politieke partijen, de uitvoerende macht, de anticorruptie instanties, de media en het bedrijfsleven. De beoordeling was gericht op factoren die van bijzondere betekenis zijn voor de bevordering van integriteit en bestrijding van corruptie, namelijk de onafhankelijkheid, transparantie en verantwoording van elke institutie. De in dit licht sterke en zwakke punten van het gehele bestuurssysteem kwamen bij de beoordeling naar voren.

De beoordelingsprocedure was steeds raadplegend van aard,  met betrokkenheid van vertegenwoordigers van overheden, bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld. De verkregen resultaten zijn bedoeld om te worden gebruikt als basis voor een pleidooi. Een pleidooi, gericht op  hervormingen in de lidstaten.

Het Nederlandse chapter, Transparency International Nederland (of kortweg TI-N), nam deel aan dit pan-Europese onderzoek.

Nederland is in de ogen van het internationale bedrijfsleven een corruptievrij land, zoals recente publicaties van de corruptieperceptie indices van Transparency International zelf laten zien. Toch zijn er zelfs ook in Nederland aanwijzingen voor tekortschietende transparantie, integriteit en verantwoording, zoals recente voorbeelden in deze studie laten zien in sectoren, die uiteenlopen van onroerend goed, tot onderwijs en openbare aanbestedingen.

Transparency International verwelkomt ten zeerste dat de tolerantie van het publiek ook in Nederland op dit gebied is afgenomen. Dat is in overeenstemming met een meer algemene tendens om corruptie in de verschillende sectoren van de samenleving te veroordelen.

Het NIS heeft als doel een holistisch standpunt te formuleren, dat betrekking heeft op het gehele nationale integriteitsysteem en het omvat daartoe de evaluatie van een grote verscheidenheid aan instituties. Dit is een keuze ten koste van een meer gedetailleerde beoordeling van het mechanisme dat gericht is op het tegengaan van corruptie. Nieuw in deze studie, is het gebruik van de systeembenadering als methode om de kwetsbaarheid voor corruptie te analyseren. Deze benadering maakt het mogelijk patronen te herkennen in de interacties tussen de verschillende sectoren van de maatschappij. Hij toont tevens aan hoe correctiemechanismen tussen de pijlers en binnen de pijlers van de Nederlandse maatschappij veranderen.

Transparency International en de Europese Commissie zijn er voorstander van dat bij de analyse de (sub)pijlers door de onderzoeker van een score worden voorzien. Een score die dan door een wetenschappelijke adviesgroep  en daarna door het bestuur van TI-N zou moeten worden gevalideerd. De adviesgroep wees deze manier van valideren echter af, omdat het resultaat een subjectief karakter blijft houden. Het vervolgens uitvoeren van statistische bewerkingen, bijvoorbeeld om de nationale integriteitssystemen van EU-landen te vergelijken,  is volgens hen methodologisch niet verdedigbaar. Het bestuur van TI-N is het eens met deze afwijzing.

De NIS-resultaten bieden een onafhankelijk, maatschappelijk gericht perspectief, terwijl de gebruikelijke GRECO/UNCAC/OESO mechanismen alle evaluaties op basis van collegiale toetsing betreffen, waarbij er een zekere mate van mede-eigendom bestaat tussen de regering van het land dat geëvalueerd wordt en de bredere groep van collega’s.

De intergouvernementele beoordelingen van de naleving van wet en regelgeving door deze instituties hebben de neiging meer legalistisch van aard te zijn en/of  zijn meer gericht op specifieke aspecten van corruptie.

Hoewel er bij het NIS-project, vooral in Nederland, sprake was van actieve betrokkenheid van de regering en andere belanghebbenden, was de realisatie van het project eigendom van en werd het geleid en gepubliceerd door de TI-organisatie.

In een erg korte tijd moest een grondig onderzoek worden uitgevoerd. TI-N kon zich verzekeren van de diensten van Saxion en vooral van die van mevrouw Willeke Slingerland. Zij schrijft op dit moment aan de Erasmus Universiteit onder supervisie van prof. dr. J. Wempe van diezelfde universiteit een dissertatie over de preventie van corruptie en het gebruik van de systeembenadering om het verschijnsel corruptie te analyseren.

Er moest voor dit alles een klein coördinatiecentrum worden opgezet en er moesten veel vergaderingen en interviews worden georganiseerd. De fondsen die nodig waren voor een onafhankelijke analyse, zijn verstrekt door de Europese Commissie via TI-S, het internationale secretariaat in Berlijn. Om de Nederlandse deelname aan het project mogelijk te maken was het Ministerie van Veiligheid en Justitie bereid het onderzoek te ondersteunen met een donatie van EUR 60.000, – Hieraan waren geen voorwaarden verbonden.

Het onderzoek dat mevrouw Slingerland uitvoerde, heeft geresulteerd in verschillende soorten aanbevelingen. Zo is bijvoorbeeld duidelijk geworden dat besluitvormers bij de rijksoverheid stelselmatig naar hun eigen integriteit en gedrag moeten kijken. Daarentegen is er nog steeds geen gedragscode voor parlementariërs; het hele gebied van parlementaire integriteitsmechanismen ontbreekt. Het is daarom de hoogste tijd dat er parlementaire debatten komen over de openbaarmaking van partijfinanciering en de financiering van verkiezingen. Politieke invloed van buitenaf, gekocht door grote anonieme private partijen moet transparanter worden gemaakt of worden stopgezet. Ook is er meer aandacht nodig voor het reguleren van de draaideur tussen bewindslieden uit de publieke en de private sector. Deze factoren kunnen mede een rol spelen bij de lage maatschappelijke waardering voor de politiek en haar vertegenwoordigers. Meer in het algemeen is het wenselijk dat besluitvormers op het hoogste niveau, zowel in de publieke als private sector, meer verantwoording afleggen over de eigen integriteit.

Een andere conclusie is, dat het Nederlandse systeem van ‘checks and balances’ om meer integriteit te realiseren incompleet is. Op dit moment is er geen systematische relatie tussen de publieke en de private sector en in het bijzonder het maatschappelijk middenveld, die integriteit bevordert en corruptie tegen gaat. Het verbeteren van de integriteit wordt overgelaten aan de individuele overheidsinstanties, waarbij aangenomen wordt dat er in de private sector zelf geen sprake is van corruptie. Dit, terwijl internationaal onderzoek aangeeft dat corruptie in de publieke en private sector tegenwoordig evenveel voorkomt. De sociale partners en de overheidssector zouden samen de mechanismen moeten ontwikkelen om transparantie te verbeteren; een impuls moeten geven aan integriteit en aan de corruptiebestrijding in Nederland maar ook in het buitenland, als daarbij Nederlandse ingezetenen of bedrijven bij betrokken zijn. Dit laatste met aandacht voor Nederlandse bedrijven met buitenlandse dochterondernemingen.

De vervolging door de Nederlandse autoriteiten van corruptie in andere landen moet op vergelijkbaar niveau worden gebracht als in de Verenigde Staten met zijn al decennia oude Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), het Verenigd Koninkrijk met haar Bribery Act en Duitsland met zijn federale vervolgingsautoriteiten. Evenzeer is het noodzakelijk dat de bescherming van klokkenluiders beter geregeld wordt, niet alleen in de publieke maar ook in de private sector. Deze bescherming is niet alleen cruciaal voor de betrokken individuen, maar ook noodzakelijk vanuit meer algemeen belang. In veel gevallen waarschuwt een klokkenluider tegen inbreuken op de integriteit, met onaangename gevolgen voor zijn of haar instelling of onderneming maar ook met negatieve gevolgen voor de maatschappij als geheel. Evenzeer kunnen kwalijke zaken in het publieke domein worden ontdekt, door kennis te nemen van overheidsinformatie. De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) zou daartoe kunnen worden verbeterd.

Alhoewel het rapport is geschreven door mevrouw Slingerland en het daarmee haar verantwoordelijkheid blijft, is het bestuur van TI-N erg tevreden met de verkregen resultaten. Wij beschouwen de Nationale Integriteitstudie voor Nederland als wake-up call. De publicatie moet het begin zijn van allerlei activiteiten om de houding, cultuur, regels en regelgeving te veranderen, alsook de vervolgingspraktijken. Transparency International vertrouwt erop dat velen op deze uitdaging in zullen gaan.

Alphons Ranner and Paul Arlman                                                  Den Haag, 5 april 2012

(Bestuursleden van Transparency International Nederland)

—————————————————————————————————

INHOUDSOPGAVE

I OVER HET NATIONALE INTEGRITEITSSYSTEEM (NIS)

II CORRUPTIEPROFIEL

III ANTICORRUPTIE ACTIVITEITEN

IV LANDENPROFIEL

V PIJLERS

VI CONCLUSIES

I OVER HET NATIONALE INTEGRITEITSSYSTEEM (NIS)

In dit hoofdstuk wordt in het kort uitgelegd wat onder  het NIS wordt verstaan en  welke methodologie wordt gebruikt in het NIS onderzoek.

Aanleiding

Een groot aantal corruptiezaken in zowel de private als publieke sector heeft duidelijk gemaakt dat het zaak is om corruptie in Europa blijvend tegen te gaan. Corruptie ondermijnt goed bestuur, de rechtsstaat en mensenrechten. Achtenzeventig procent van de in het kader van de Eurobarometer 2009 ondervraagde Europeanen, gaf aan er overtuigd van te zijn dat corruptie een groot probleem was in hun land. Dit rapport is het resultaat van een pan-Europees anticorruptie onderzoek, dat ondersteund wordt door het Directoraat-Generaal Binnenlandse Zaken van de Europese Commissie en het Nederlandse Ministerie van Veiligheid en Justitie. Dit rapport heeft als doel om de Nationale Integriteitssystemen (NIS) van 25 Europese landen systematisch te analyseren en waar nodig duurzame en effectieve hervormingen, ter voorkoming van corruptie, voor te stellen.

Wat is het NIS?

Het NIS-concept is ontwikkeld door Transparency International  in de 90’er jaren  en gaat uit van de veronderstelling dat integriteit enkel gerealiseerd kan worden indien de afzonderlijke elementen van het NIS voldoende steun bieden aan het borgen van integriteit in Nederland. Met elementen wordt bedoeld: de politiek-institutionele, sociaal-politieke, sociaal-economische en sociaal-culturele fundamenten van de Nederlandse samenleving alsmede de belangrijkste centrale instituties (pijlers genaamd)  die volgens Transparency International gezamenlijk het NIS vormen. De mate waarin deze pijlers, individueel en gezamenlijk,  een bijdrage leveren aan de  integriteitsborging en het tegengaan van corruptie is beoordeeld aan de hand van vooraf bepaalde criteria als: voorzieningen, onafhankelijkheid, transparantie, rekenschap, integriteit en de wijze waarop de pijler zijn eigen rol vervult. Hierbij moet er voldoende interne correctie in de pijler mogelijk zijn, maar als deze interne correctiemechanismen niet werken, dient externe correctie vanuit een andere pijler op te treden  (‘checks and balances’). Deze interne en externe correctie dienen op elkaar afgestemd te zijn om te zorgen dat een samenleving  niet kwetsbaar  wordt voor corruptie. Een goed functionerend NIS biedt bescherming tegen corruptie als onderdeel van een allesomvattende strijd tegen machtsmisbruik en andere integriteitsschendingen. Dit heeft direct gevolgen voor de kwaliteit van bestuur, duurzame ontwikkeling en het vertrouwen van de bevolking in de instituties. Maar zeker ook voor het moreel bewustzijn van de burger zelf. Het is daarom essentieel te streven naar een zo sterk mogelijk NIS.

De NIS-benadering is een integraal onderdeel van het gehele portfolio van onderzoeksinstrumenten van TI,  die corruptie meten en anticorruptie maatregelen analyseren. De andere instrumenten van TI zijn meer gericht op het vergroten van het publieke bewustzijn ten aanzien van corruptie en de gevolgen daarvan, door middel van wereldwijde ranglijsten (bijvoorbeeld de Corruption Perception Index en de Bribe Payers Index) of door over de ervaringen en meningen van de bevolking te rapporteren (bijvoorbeeld de Global Corruption Barometer).

Corruptie en integriteit

TI  kent een duidelijke definitie van corruptie: “het misbruik maken van de toevertrouwde macht voor persoonlijk gewin”. Integriteit is een ruimer concept dat verder gaat dan alleen de afwezigheid van corruptie en wat het beste kan worden beschreven als “moreel aanvaardbaar gedrag”. Dit kan begrepen worden als goed bestuur of het geaccepteerde gebruik van macht. Hoewel corruptie gezien wordt als een criminele handeling, zijn niet alle overtredingen van integriteit ook misdaden of overtredingen.

NIS-methodologie

Het NIS-rapport is grotendeels het eindresultaat van een kwalitatief onderzoek waarbij per pijler of onderdeel daarvan een kwalitatief oordeel is gegeven dat helpt zowel de sterke punten, als ook de aandachtspunten inzichtelijk te maken. Hierbij is niet enkel gekeken naar de formele voorzieningen ter voorkoming van corruptie  maar is ook gepoogd een beeld te krijgen van de uitwerking van deze voorzieningen in de praktijk. Hiertoe is gebruik gemaakt van primaire en secundaire literatuur, internationale rapporten en zijn in totaal 46 personen geïnterviewd die werkzaam zijn binnen de pijler of zicht hebben op de pijler(s). Er is uitdrukkelijk gekozen voor een signalerend en inventariserend onderzoek waarbij getracht is de kracht van het Nederlandse NIS zichtbaar te maken maar waar evenzogoed die aspecten naar voren zijn gekomen die risico’s vormen voor de corruptiepreventie en integriteitsborging. Het rapport onderzoekt hoe sterk de integriteitsborging van Nederland op centraal niveau is. De aanbevelingen geven aan hoe Nederland de kwetsbaarheid voor corruptie kan minimaliseren.

Officieel beschouwt de NIS methodologie (tempel) 13 ‘pijlers’, waarvan gedacht wordt dat ze deel uitmaken van het  Nationale  Integriteitssysteem. Eén van deze  pijler is de Anticorruptie Autoriteit. In Nederland is er echter geen relevante onafhankelijke instantie die specifiek belast is met het bestrijden van corruptie.

Dit rapport betreft een beknopte Nederlandstalige samenvatting van het Engelstalige landelijke NIS rapport Nederland. Het complete landelijke NIS rapport is beschikbaar op de website van Transparency International Nederland: www.transparency.nl en http://www.transparency.nl/national-integrity-study-nl/

Alle informatie over de NIS-methodologie (inclusief alle onderzoeksvragen) kunnen worden gevonden in de Toolkit en de bijbehorende bijlagen op: http://www.transparency.org/policy_research/nis/methodology

II CORRUPTIEPROFIEL

Dit hoofdstuk biedt een overzicht van wat reeds bekend is over corruptie in Nederland, gebaseerd op bestaand onderzoek.

Bestaand onderzoek naar corruptie en integriteit

Het grootste deel van het onderzoek dat in Nederland wordt gedaan is geconcentreerd rondom corruptie in het openbaar bestuur. Hierbij ligt de focus vaak op de integriteit van ambtenaren (inclusief de politie). Weinig aandacht wordt besteed aan politici of leden van de uitvoerende macht (bijvoorbeeld ministers of burgemeesters) van zowel de centrale als decentrale overheden. De private of (semi)publieke sectoren krijgen niet veel aandacht in kwalitatieve of kwantitatieve onderzoeken naar corruptie. Empirisch onderzoek naar corruptie is complex vanwege het ‘dark number’; partijen die betrokken zijn bij strafbare feiten hebben er belang bij deze geheim te houden. Daarbij komt dat corruptie vaak onterecht als ‘slachtofferloos misdrijf’ wordt gezien. Benadeelden hebben vaak geen weet van het feit dat zij benadeeld zijn door de corrupte gedragingen van een ander. Men gaat er daarom vaak vanuit dat het aantal corruptiezaken dat bekend wordt of waarvan aangifte wordt gedaan geen representatief beeld geeft van de werkelijke omvang van corruptie in Nederland. In toenemende mate wordt onderzoek gedaan naar de integriteit van publieke organisaties. Dergelijke onderzoeken richten zich op de mate waarin formele voorzieningen om integriteit te bevorderen aanwezig zijn en of werknemers en/of ambtenaren ook daadwerkelijk bekend zijn met deze voorzieningen. Ook zijn sommige publieke organisaties, zoals de politie, actief in het monitoren van hun integriteitsbeleid. Sinds het laatste NIS in 2001[i] zijn de volgende onderzoeken gedaan.

Cijfers over ambtelijk omkoping afkomstig van het Ministerie van Veiligheid en Justitie

In de beschikbare literatuur[ii] over corruptie in Nederland, wordt veelvuldig verwezen naar relatief oude cijfers over omkoping van ambtenaren, zoals verstrekt door het Ministerie van Veiligheid en Justitie.

Er wordt vaak naar deze gegevens verwezen, omdat recente cijfers met betrekking tot omkoping van ambtenaren schaars zijn. Cijfers over gevallen van corruptie worden in Nederland niet systematisch geregistreerd. Een recenter aantal, bekend gemaakt door het Openbaar Ministerie, toont aan dat in de periode 2003-2007, 342 gevallen van corruptie in de publieke sector gemeld zijn bij de drie opsporingsdiensten (Rijksrecherche, FIOD en SIOD). In 188 van deze gevallen was er ten minste één ambtenaar bij betrokken,  die ervan verdacht werd omgekocht te zijn (in 180 van deze gevallen ging het om omkoping in strijd met de ambtsplicht). Indien de regionale politie private of publieke corruptie onderzoekt, wordt dit niet altijd gerapporteerd aan het Landelijk Parket. Ook komt het voor dat corruptie wordt geregistreerd als een ander misdrijf dat gemakkelijker te bewijzen is. Hierdoor zijn overzichtscijfers met betrekking tot gevallen van corruptie niet beschikbaar  of volledig. De Landelijke Corruptieofficier van Justitie heeft al aangegeven dat het plan voor 2012 is om gevallen van corruptie te registreren.

Studie naar de integriteit van de lokale overheid

In 2010 heeft de onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur van de Vrije Universiteit van Amsterdam onderzoek gedaan naar de integriteit van het lokaal bestuur, d.w.z. naar de integriteit van politici en ambtenaren. In dit onderzoek[iii] zijn raadsgriffiers en gemeentesecretarissen van Nederlandse gemeenten bevraagd. De hoofdconclusie is, dat het aantal onderzoeken naar vermeende corruptie en fraude binnen gemeentes is toegenomen. In 2010 was dat aantal 301, terwijl het totale aantal in 2003 135 was. Het totale aantal gevallen van vermeende integriteitsschendingen in 2010 was 1320. De onderzoekers beschouwen dit als een aanwijzing dat er meer aandacht is voor integriteitkwesties. In 88 procent van de vermeende gevallen van corruptie en fraude betrof het de betrokkenheid van een ambtenaar. Het onderzoek wees uit dat gevallen van corruptie, waarbij gemeenteraadsleden betrokken waren, zeldzaam zijn. Wel zijn er andere integriteitsschendingen waar te nemen. Zo is er wel sprake van voorkeursbehandeling, een onzorgvuldige manier van omgaan met vertrouwelijke informatie en deelname aan besluitvorming, terwijl daarbij persoonlijke belangen een rol spelen. De meeste gemeenten hebben het wettelijk voorgeschreven beleid inmiddels geïmplementeerd. Het onderzoek toont ook aan dat, hoewel de meeste gemeenten over een gedragscode en andere instrumenten beschikken, zij het moeilijk vinden om ervoor te zorgen dat integriteit permanente aandacht krijgt. Gemeenten hadden er moeite mee om de onderzoekers totale aantallen van onderzoeken naar integriteitsschendingen te verschaffen. De schatting is dat het totale aantal onderzoeken naar mogelijke corruptie en fraude dat jaarlijks in Nederlandse gemeenten van start gaat, is toegenomen van 135 rond 2003 naar 301 in 2010.  De gemeentesecretarissen kwamen in twee derde van de gevallen tot de conclusie dat er ook werkelijk iets mis was.  In een derde van die gevallen werden politie en justitie ingeschakeld. In 88 procent van die onderzoeken betrof  het ambtenaren.  In het algemeen varieerde de bekendheid met het integriteitsbeleid. De wettelijk verplichte instrumenten met een regulerend karakter (ambtseed, geschenkenregeling of gedragscode) zijn over het algemeen beter bekend dan de meer recente softere instrumenten (klokkenluidersregeling, vertrouwenspersoon en registratie- en aangifteplicht).

Onderzoek naar beleid op het gebied van fraude en integriteit van decentrale  overheden en de politie

Deloitte Forensic & Dispute Services heeft onlangs onderzoek gedaan naar het beleid op het gebied van fraude en integriteit van decentrale overheden (provincies, gemeenten, waterschappen ) en de politie.[iv] Dit onderzoek toonde aan dat over het algemeen het wettelijk verplichte integriteitsbeleid goed is opgezet. Wel wordt als zwakte beschouwd: de mate waarin het integriteitbeleid geïntegreerd is in de dagelijkse gang van zaken en in de bedrijfscultuur. Ook leiderschap wordt als zwak beschouwd. In totaal heeft 13,8 procent van de organisaties in de afgelopen vijf jaar te maken gehad met corruptie. Daarnaast heeft 30,8 procent van de organisaties te maken gehad met belangenverstrengeling en 24,6 procent met vriendjespolitiek.

Onderzoek door de Rijksrecherche naar omkoping van ambtenaren in de civiele openbare sector

In 2010, heeft de Rijksrecherche de resultaten gepubliceerd van een onderzoek naar omkoping van ambtenaren in de civiele openbare sector.[v] De Rijksrecherche heeft onderzoek gedaan naar 221 meldingen en 73 onderzoeken (uit de jaren 2003-2007) naar vermeende corruptie van ambtenaren. Het onderzoek is gebaseerd op de meldingen en onderzoeken van de Rijksrecherche, de FIOD (fiscaal onderzoek) en SIOD (onderzoek met betrekking tot werk en inkomen). Dit onderzoek toont aan dat het onmogelijk is vast te stellen in welke mate omkoping wordt ontdekt, onderzocht en geregistreerd, als alleen die gevallen worden beschouwd waarin aangifte is gedaan. In de praktijk wordt van vermeende integriteitsschendingen in de Nederlandse openbare sector vaak geen aangifte gedaan, maar wordt of een intern onderzoek gedaan of wordt er een privaat forensisch onderzoeksbureau ingeschakeld. Dit geldt zelfs voor integriteitsschendingen die strafbare handelingen opleveren. Dit vormt een barrière voor het verkrijgen van een betrouwbaar overzichtsbeeld van corruptie in de praktijk. Het onderzoek toonde tevens aan dat jaarlijks ongeveer één op de 19.000 ambtenaren in een onderzoek voorkomt, in meldingen is dat één op de ruim 6.000. Ambtenaren van de centrale overheid waren vaker betrokken bij een onderzoek dan ambtenaren van de gemeenten.

Van 171 Rijksrecherchemeldingen is het werkveld duidelijk. Het betreft dan:

Bron: ‘Niet voor persoonlijk gebruik! Omkoping van ambtenaren in de civiele openbare sector’ rapport door de Rijksrecherche november 2010 p.11

Van de 69 ambtenaren, die betrokken waren bij een onderzoek door de Rijksrecherche, onderhouden er 63 functioneel contact met partijen buiten de overheid. In 45 van deze gevallen is er een connectie tussen deze contacten en de feiten die werden onderzocht. Het onderzoek toonde ook aan dat er specifieke risico’s zijn voor ambtenaren die in hybride organisaties werken, zoals publiek-private organisaties. Hier moeten binnen dezelfde organisatie zowel publieke als private belangen tegen elkaar worden afgewogen, wat kan leiden tot ethische dilemma’s. Van de 221 meldingen was in 89 gevallen de externe belanghebbende bij omkoping een bedrijf. In de 73 hierop ingestelde onderzoeken, was in 47 gevallen een bedrijf betrokken. Dit maakt bedrijven tot de grootste categorie die betrokken is bij vermeende omkoping.

Cijfers met betrekking tot integriteitsschendingen binnen de ministeries

Sinds 2005 publiceert het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de cijfers met betrekking tot integriteitsschendingen van alle ministeries (behalve het Ministerie van Defensie) in het Sociaal Jaarverslag Rijk. In 2010 zijn 959 gevallen van vermeende integriteitschending geregistreerd, waarvan er 566 zijn aangeduid als daadwerkelijke integriteitsschendingen (vergeleken met 530 in 2009).[vi] Van deze integriteitsschendingen ging het bij 118 gevallen om misbruik van (financiële) middelen, bij 27 om machtsmisbruik en belangenverstrengeling en bij 22 om misbruik bevoegdheden. Het totale aantal disciplinaire sancties in 2010 was 346 (vergeleken met 295 in 2009).

Rapport van de Algemene Rekenkamer over de implementatie van integriteitsmechanismen binnen de ministeries

De Algemene Rekenkamer (AR) heeft in 2004 en 2009 onderzoek gedaan naar de implementatie van integriteit en het systeem van integriteitszorg binnen de ministeries.[vii] In 2010 rapporteerde de AR dat er nog steeds ministeries zijn die integriteitsschendingen niet adequaat registreren. Ook verschilde bij acht ministeries de cijfers ten aanzien van integriteitsschendingen ten opzichte van de cijfers in het Sociaal Jaarverslag Rijk. De belangrijkste uitkomst van het onderzoek van 2009 is dat in het algemeen de meeste ministeries op het aspect van “hard controls” zich hebben verbeterd; de meeste integriteitsinstrumenten zijn aanwezig. Echter, de “soft controls”  behoeven meer aandacht; het gaat daarbij om de bedrijfscultuur, het moreel bewustzijn en het ethisch verantwoord leiderschap.

Onderzoek naar de omvang, aard en afdoening van corruptie

In 2005 publiceerde de Onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur van de Vrije Universiteit van Amsterdam de uitkomsten van het onderzoek naar de omvang, aard en afdoening van corruptie, wat in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie was uitgevoerd.[viii] Het onderzoek toonde aan dat het aantal strafzaken en veroordelingen van corruptie laag is (ongeveer 50 strafrechtelijke onderzoeken, 27 veroordelingen, 8 personen veroordeeld tot een gevangenisstraf). Jaarlijks zijn 130 interne onderzoeken uitgevoerd in de publiek sector, waarbij het in 61 onderzoeken om gemeenten ging. Jaarlijks voerden de ministeries 43 interne corruptieonderzoeken uit. In de periode 1999-2000 werden 1550 interne onderzoeken uitgevoerd binnen de politie, 25 hadden direct betrekking op corruptie. Het gemiddelde aantal interne onderzoeken per 1000 werknemers varieert tussen 0,31 onderzoeken in gemeenten en 0,06 voor ZBO’s. Een onderzoek onder Nederlandse politieagenten toonde aan, dat vier procent van de politieagenten tenminste één keer in de voorgaande twaalf maanden in aanraking was geweest met omkoping binnen het team. Ongeveer 19 procent van de politieagenten nam tenminste één keer waar dat een collega familie of vrienden bevoordeelde (het percentage was 59 procent daar waar dit het politiemanagement betrof). Een zelfde onderzoek onder willekeurig geselecteerde werknemers binnen de Nederlandse arbeidsmarkt toonde vergelijkbare patronen aan: 7 procent omkoping, en 33 procent gaf aan dat collega’s familie en vrienden bevoordeelden (het percentage was 73 procent daar waar dit het management betrof). Corruptie blijkt zelden veroorzaakt te worden door persoonlijke (financiële) problemen van de ambtenaar. De voornaamste motieven van ambtenaren die zich schuldig maken aan corruptie zijn, behalve financieel gewin: vriendschap/liefde, status en indruk maken op collega’s en vrienden.

Onderzoek naar corruptie en integriteit in het bedrijfsleven

In 2011 hebben Ernst en Young een Europees Fraudeonderzoek uitgevoerd onder 2300 werknemers van grote ondernemingen in 25 landen naar de vraag of de financiële crisis van invloed zal zijn op de mate waarin fraude voorkomt.[ix] Van de Nederlandse respondenten gaf 26 procent aan overtuigd te zijn dat omkoping plaatsvindt in Nederland. Ongeveer 31 van de Nederlandse managers gaf aan het normaal te vinden om een geschenk te geven om zo te proberen een opdracht binnen te halen. 46 procent van de Nederlandse managers bevestigde over een antifraude en/of anticorruptie training in het bedrijf te beschikken. In totaal wist slechts 9 procent van de werknemers van het bestaan van deze trainingen. In 2011 publiceerde PricewaterhouseCoopers zijn Global Economic Crime Survey 2011.[x] Ongeveer 250 Nederlandse bedrijven namen deel aan dit onderzoek. Met betrekking tot corruptie werd het duidelijk dat er aanwijzingen zijn dat Nederlandse bedrijven in toenemende mate te maken hebben met corruptie. Het percentage bedrijven dat met dit probleem te maken kreeg, nam toe van 5 procent in 2007 tot 8 procent in 2011. Nog eens 14 procent zei dat zij geloofden dat corruptie of omkoping in het bedrijf plaatsvond. Ongeveer 25 procent van de responderende ondernemingen die werden geïnterviewd, gaf aan bereid te zijn corrupte activiteiten te ontplooien, als die zouden resulteren in een winstgevende transactie.

12 procent van de respondenten gaf aan in de afgelopen twaalf maanden de indruk te hebben gehad dat een andere partij steekpenningen verwachtte. Bij de bedrijven die zaken doen met het buitenland, gaf 12 procent aan dat het in het buitenland onmogelijk was zaken te doen zonder steekpenningen. Dit aantal was 6 procent bij bedrijven die alleen binnen Nederland zaken deden. Ongeveer 75 procent van de Nederlandse bedrijven zei dat ze geen compromissen wilden sluiten als het om corruptie ging en indien noodzakelijk zouden afzien van winstgevende overeenkomsten.

Gevallen van corruptie

Vastgoedfraude

Sinds 2007 is de Nederlandse vastgoedsector opgeschrokken door verschillende fraudegevallen. Zelfs al is dit niets nieuws in de vastgoedsector, het is opmerkelijk dat recentelijk zelfs grote en bekende bedrijven betrokken waren bij fraude.[xi] In november 2007 hebben 600 inspecteurs en 30 officieren van justitie invallen gedaan op 50 verschillende locaties in Nederland. Strafrechtelijk onderzoek onthulde wat bekend zou worden als de grootste fraudezaak in Nederland: de “Klimopzaak”. De fraude en corruptie is waarschijnlijk in 1995 begonnen en kwam  pas aan het licht in 2007, toen bleek dat de topbestuurders van pensioenfondsen zichzelf verrijkten en steekpenningen hadden aangenomen in ruil voor vertrouwelijke informatie. Hiermee kon onroerend goed worden gekocht voor prijzen die onder de marktwaarde lagen en vervolgens worden verkocht voor prijzen die ver boven de marktwaarde lagen. De betrokkenen ontwikkelden grootschalige bouwprojecten in geheel Nederland. Zij begrootten veel meer dan werkelijk nodig was. De winst, ongeveer 200 miljoen euro, werd naar geheime bankrekeningen doorgesluisd. Tenminste 70 bedrijven zijn beschuldigd van fraude, waaronder het pensioenfonds van Philips, projectontwikkelaar Bouwfonds en het bouwfonds van de VNG. Deze omkoping heeft hun werkgevers waarschijnlijk in totaal 250 miljoen euro gekost. 50 mensen, de meesten van hen topmensen in de vastgoedsector, zijn beschuldigd van fraude, vervalsing, corruptie en het witwassen van geld. Diverse notarissen die er waarschijnlijk bij betrokken waren, hebben hun kantoor gebruikt om de frauduleuze handelingen uit te voeren. De rechtszaken zijn in 2009 begonnen en duren in 2011/2012 nog voort. Een van de hoofdverdachten is akkoord gegaan met een schikking van 70 miljoen euro. Het grootste deel daarvan is bedoeld om het pensioenfonds van Philips terug te betalen. Deze verdachte is ook veroordeeld tot vier jaar gevangenisstraf voor: het vervalsen van documenten, het witwassen van geld, omkoping, wapenbezit en het leiden van twee criminele organisaties. De journalisten  Vasco van der Boon en Gerben van der Marel hebben twee boeken  geschreven over dit “monsterproces”. [xii]

De bouwsector

In januari 2011 zijn verschillende ambtenaren, die werkzaam waren bij Limburgse gemeenten, en een ambtenaar werkzaam bij de Provincie Limburg, veroordeeld vanwege het aannemen van steekpenningen van bouwbedrijf Janssen de Jong Infra.[xiii] Hun straffen variëren van drie maanden tot een jaar gevangenisstraf. De vrouw van een van de ambtenaren werd veroordeeld tot een taakstraf van 240 uur. De voormalig directeur van het bouwbedrijf is veroordeeld tot veertien maanden gevangenisstraf. De ambtenaren verstrekten vertrouwelijke informatie aan het bouwbedrijf over uitnodigingen voor openbare aanbestedingen. Het betrof hier infrastructurele projecten in de gemeenten en de provincie. De betrokken ambtenaren werden vorstelijk beloond voor hun illegale diensten. De ambtenaren kregen bijvoorbeeld contant geld, VIP-kaartjes voor sportevenementen en concerten, buitenlandse reizen, schilderwerk aan hun huis en maaltijden in exclusieve restaurants, in ruil voor vertrouwelijk informatie.[xiv] De NMa heeft tegelijkertijd onderzoek uitgevoerd naar de bouwbedrijven in Limburg. De NMa heeft drie leidinggevenden van twee bedrijven (persoonlijk) beboet; de boetes varieerden van 10.000 euro tot 250.000 euro. In totaal hebben de beide bedrijven een boete opgelegd gekregen van 3 miljoen euro.[xv]

In het algemeen tonen de onderzoeken naar corruptie aan, dat corruptie in Nederland geen wijdverbreid fenomeen lijkt te zijn in. Dit neemt niet weg dat oplettendheid is geboden, nu niet met enige zekerheid gezegd hoe groot het ‘dark number ’is. Feit is dat van vermeende integriteitsschendingen vaak geen aangifte wordt gedaan en als er een corruptiezaak gemeld wordt, dan worden de gerapporteerde gevallen vooralsnog niet systematisch geregistreerd. Veel van de in de onderzoeken gemelde integriteitsschendingen vallen onder de TI definitie van corruptie. De vastgoed- en bouwsector lijken hiervoor vooral kwetsbaar te zijn

III ANTICORRUPTIE ACTIVITEITEN

In dit hoofdstuk wordt uiteengezet in hoeverre anticorruptie activiteiten zijn ondernomen sinds het vorige Nederlandse NIS onderzoek, dat dateert uit  2001.[xvi]

Integriteitsvoorzieningen politieke ambtsdragers en ambtenaren

In 2001 concludeerde Prof.dr. Leo Huberts in het NIS rapport dat er in Nederland geen voorziening bestond waarin politici en ambtenaren openheid moesten geven over hun financiën. In 2012 is er nog steeds geen alomvattende wet op de openbaarmaking van financiën, wel zijn de inkomens van politici openbaar. In 2006 werd de ‘Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens’ ingevoerd. De evaluatie van deze wet heeft geleid tot het ‘Wetsvoorstel Normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector, welke in december 2011 door de Tweede Kamer is aangenomen. Momenteel dienen salarissen die met publieke middelen gefinancierd worden en die het jaarinkomen van een minister te boven gaan, openbaar gemaakt worden. Naar het zich laat aanzien zal er, na aanname van het wetsvoorstel door de Eerste Kamer, ook een maximum worden gesteld voor dergelijke inkomens. Het gaat hierbij om 130 procent van het jaarinkomen van een minister. De transparantie met betrekking tot inkomens is toegenomen, maar van transparantie ten aanzien van overige zakelijke en financiële belangen is nog steeds niet of nauwelijks sprake. Het is in Nederland, in vergelijking met andere landen, moeilijk om te controleren of belangenverstrengeling een rol kan spelen in besluitvormingsprocessen.

Het eerste NIS-onderzoek wees in 2001 ook uit dat er een duidelijke verschil is tussen de beschikbare integriteitsvoorzieningen voor ambtenaren en de integriteitsvoorzieningen voor bestuurders en politici. Zo vond men geen gedragscode voor ministers en parlementariërs en bleken er niet of nauwelijks regels inzake het voorkomen van belangenverstrengeling. Op deze punten zijn er nu verbeteringen waar te nemen. Zo zijn er regels voor ministers en parlementariërs die de registratie van giften, reizen (op kosten van een derde) en nevenactiviteiten verplicht stellen. Echter, het is niet duidelijk in hoeverre deze regels tot sancties kunnen leiden.

Klokkenluiders

Het NIS 2001 onderzoek concludeerde ook dat er in Nederland slechts beperkte bescherming was voor klokkenluiders. In 2010 is het ‘Besluit melden vermoeden van misstand bij Rijk en Politie’ in werking getreden. Dit is een gewijzigde klokkenluidersregeling die geldt voor het Rijk en de politie. In 2011 trad een identieke regeling in werking voor Defensie. Op sommige punten is de regeling verbeterd: de positie van de vertrouwenspersoon is versterkt en het recht op eventuele vergoeding van proceskosten werd geïntroduceerd. Toch worden beide klokkenluidersregelingen door politici, de media en wetenschappers nog steeds beschouwd als ineffectief. De regelingen bieden niet voldoende bescherming tegen de consequenties die de melding kan hebben voor de klokkenluider, met als gevolg dat intern melden en het onderzoeken van integriteitsschendingen niet wordt gestimuleerd. De bescherming van klokkenluiders in de private sector bestaat feitelijk niet; de enige  regeling die bestaat, geldt enkel voor beursgenoteerde bedrijven.

Financiering van politieke partijen

Het NIS 2001 onderzoek wees ook uit dat de financiering van politieke partijen in Nederland totaal niet transparant was. In 2011 presenteerde de minister van BZK zijn ‘Wetsvoorstel financiering politieke partijen’ (Wfpp). Naar het zich laat aanzien zal dit wetsvoorstel begin 2012 door de Tweede Kamer worden aangenomen. In dit wetsvoorstel worden politieke partijen die vertegenwoordigd zijn in de Eerste of Tweede Kamer verplicht om giften van meer dan 1.000 euro te registreren en giften (aan politieke partijen en kandidaten) boven de  4.500 euro openbaar te maken. Indien partijen zich niet aan deze regels houden, kan er door de minister van BZK een bestuurlijke boete worden opgelegd. Dit wetsvoorstel is niet van toepassing op plaatselijke politieke partijen of plaatselijke afdelingen van landelijke politieke partijen. Ook is er geen maximum gegeven voor het aantal giften dan wel de hoogte van een gift en blijven buitenlandse giften toegestaan.

Anticorruptie Autoriteit

Een andere conclusie uit 2001 was, dat een onafhankelijke Anticorruptie Autoriteit in Nederland ontbrak. De oprichting van het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) kan worden beschouwd als slechts een gedeeltelijke invulling van de  taken die aan een Anticorruptie Autoriteit zouden moeten worden toegekend . BIOS ondersteunt de publieke sector bij het ontwerpen en implementeren van integriteitsbeleid. Dit is het bureau om informatie en advies te verkrijgen. BIOS heeft echter geen competenties om de aard en omvang van integriteitsproblemen in kaart te brengen en het kan ook geen onderzoek doen naar gerapporteerde integriteitsschendingen.

Omvang van corruptie in Nederland

De NIS van Nederland in 2001 concludeerde dat “het opmerkelijk is dat de centrale overheid geen duidelijk beeld heeft van de omvang en aard van de corruptie en het integriteitsprobleem. Data worden verzameld door journalisten, niet door overheidsinstanties.” De Tweede Kamer heeft ook aangegeven dat centrale registratie van corrupte praktijken door de overheid belangrijk is.  Maar in 2011 worden er nog steeds geen data met betrekking tot corruptie op een dusdanige wijze geregistreerd en verzameld, dat er eenvoudig uitspraken gedaan kunnen worden over het aantal onderzoeken en vervolgingen van corruptie. Cijfers zijn daardoor nog steeds niet beschikbaar. De Landelijke Corruptieofficier van Justitie heeft aangekondigd in 2012 meldingen centraal te gaan registreren.

(Internationale) inspanningen tegen corruptie

Nederland ratificeerde in de afgelopen jaren de internationale verdragen tegen corruptie. In 2001 is het OESO Verdrag inzake de bestrijding van omkoping van buitenlandse ambtenaren bij internationale zakelijke transacties geratificeerd. In 2006 is het VN verdrag tegen corruptie geratificeerd (UNCAC). In 2002 en 2007 werden het Verdrag inzake de strafrechtelijke bestrijding van corruptie en het Burgerrechtelijk Verdrag inzake corruptie van de Raad van Europa geratificeerd. Er zijn tal van acties ondernomen, sinds de inwerkingtreding van het OESO Verdrag inzake de bestrijding van omkoping van buitenlandse ambtenaren bij internationale zakelijke transacties. In 2005 richtte de overheid de Taskforce Anti-Corruptie op. Deze taskforce is gericht op het voorkomen van buitenlandse corruptie. Zo is er medewerking verzocht aan Nederlandse ambassades en bedrijven bij het bestrijden van corruptie. Tot dusverre zijn er geen Nederlandse bedrijven voor de rechter gebracht. Volgens het jaarlijkse rapport van 2011, over de handhaving van het verdrag met betrekking tot het bestrijden van corruptie van buitenlandse beambten, lijkt het bestrijden van internationale corruptie weinig prioriteit te hebben in Nederland.[xvii]

(Recente) anticorruptie activiteiten

De individuele betrokkenheid van ministers bij de thema’s corruptie en integriteit is van groot belang, als het gaat om  initiatieven op het gebied van anticorruptie. In het verleden hebben ministers van BZK een belangrijke rol gespeeld bij het concretiseren van integriteitsbevordering en corruptiebestrijding. De huidige regering heeft nog niet dezelfde betrokkenheid getoond bij dit onderwerp. De minister van BZK is verantwoordelijk voor het coördineren van het integriteitsbeleid. Deze rol is niet beperkt tot het initiëren van wetgeving; het is van groot belang dat de minister zorgt dat integriteit blijvend op de agenda staat. Hetzelfde kan worden gezegd ten aanzien van het voorkomen van corruptie, waarvoor de minister van Veiligheid en Justitie verantwoordelijk is.

Een echte poging om corruptie te beteugelen, werd in 2005 ondernomen, toen de Nederlandse regering anticorruptie maatregelen aankondigde in haar ‘Nota Corruptiepreventie’, waar een samenhangend pakket aan maatregelen uit voort is gekomen. In dit actieplan presenteerde de regering haar prioriteiten:

•              Het integriteitsbeleid moet worden gericht op het ontwikkelen van regelgeving en op bewustwording;

•              Een uniforme registratie van interne onderzoeken naar integriteitsschendingen (inclusief corruptie) moet worden geïmplementeerd;

•              Meer aandacht voor het signaleren van integriteitsschendingen, waaronder corruptie;

•              Strikte strafrechtelijke handhaving van corruptie;

•              De oprichting van een “Anti-corruptie Platform”.

Integriteitsbeleid

In 2006 werd de Ambtenarenwet aangepast. Sindsdien zijn alle overheidsorganisaties verplicht een integriteitsbeleid te voeren, inclusief een verplichte gedragscode die gericht is op goed ambtelijk handelen. Ook moet aandacht worden besteed aan het bevorderen van integriteitsbewustzijn, het voorkomen van misbruik van bevoegdheden, belangenverstrengeling en discriminatie. Er geldt een verplichting om dit integriteitsbeleid te integreren in het personeelsbeleid, door het onder de aandacht te brengen tijdens functioneringsgesprekken en werkoverleg en door het aanbieden van training en scholing. Ministers moeten jaarlijks aan de Tweede Kamer rapporteren over het door hen gevoerde integriteitsbeleid. Tevens schrijft de Ambtenarenwet voor, dat er een regeling moet zijn die voorschrijft hoe ambtenaren om moeten gaan met vermoedens van misstanden binnen hun organisatie. De verplichting om een integriteitsbeleid te voeren geldt ook voor de decentrale overheden. In 2006 zijn de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet aangepast. In 2010 concludeerde de Algemene Rekenkamer in haar onderzoek naar integriteit bij de ministeries, dat meer aandacht moet worden besteed aan de “soft controls” zoals moreel leiderschap en het verhogen van bewustzijn.[xviii] De minister van BZK bevestigde dit belang en stelde dat hier meer aandacht voor zou komen. Een onderzoek naar integriteit bij de lokale overheid wees uit dat in gemeenten de afgelopen jaren integriteitsbeleid was ontwikkeld, maar dat ook hier meer aandacht moest worden geschonken aan “soft controls”.

Uniforme registratie

In 2008 is de Uniforme Registratie Integriteitsschendingen openbaar bestuur en politie (URI) ingevoerd. In de praktijk worden integriteitsschendingen door centrale overheidsorganisaties nog niet op dezelfde wijze geregistreerd. Er zijn nog steeds ministeries die het URI niet opvolgen en integriteitsschendingen op een andere manier registreren. Een totaaloverzicht met de aantallen en gecategoriseerde integriteitsschendingen is daardoor niet beschikbaar.

Strafrechtelijke handhaving

In 2008 zijn de maximumboetes die gegeven kunnen worden voor overtredingen inzake corruptie verhoogd. De maximumboete voor het omkopen van een Nederlandse of buitenlandse ambtenaar is verhoogd van de vierde (19.000 euro) naar de vijfde categorie (76.000 euro).

Anti-corruptie Platform

Het Anti-corruptie Platform is destijds opgericht en bestond, onder anderen, uit vertegenwoordigers van de ministeries, gespecialiseerde opsporingsdiensten, politie, provincies, gemeenten, Kamers van Koophandel, VNO-NCW, wetenschappers en Transparency International Nederland. Het Platform kwam diverse malen bijeen en de Nederlandse autoriteiten hebben gerapporteerd dat deze bijeenkomsten een zeer gewaardeerd forum vormden voor de uitwisseling van informatie en kennis tussen vertegenwoordigers van de publieke en private sector en de opsporingsdiensten. Na september 2007 is het een tijd stil geweest, omdat op dat moment de minister van BZK vond dat het niet langer een meerwaarde had. Sinds 2011 komt het Platform toch weer bijeen, zij het in een andere samenstelling. Zo komen de vertegenwoordigers van de ministeries, opsporingsdiensten en het Openbaar Ministerie samen en worden,  afhankelijk van het onderwerp dat op de agenda staat, externe partijen,  zoals Transparency International Nederland, uitgenodigd.

De meeste maatregelen die in de Nota Corruptiepreventie zijn aangekondigd in, zijn inmiddels geïnitieerd. De huidige minister van BZK is betrokken bij het monitoren van de voortgang . Het voorkomen van corruptie maakt deel uit van het overheidsprogramma tegen financieel-economische criminaliteit. Hiervoor is extra handhavingscapaciteit vrijgemaakt. Desalniettemin is het van belang dat corruptiebestrijding op de agenda blijft staan. De overheidsbezuinigingen leiden tot heroverweging in taakstellingen. Er bestaat een risico dat de behaalde resultaten onder druk komen te staan of minder prioriteit krijgen in een tijd van economische malaise. Op het moment dat werknemers hun baan dreigen te verliezen, is het waarschijnlijk dat de risico’s voor integriteitsschendingen toenemen. Het tegenovergestelde gebeurt ook; werknemers willen zich van hun beste kant laten zien door misstanden te rapporteren en ze durven nu vrijuit te spreken, omdat ze de organisatie toch verlaten.[xix]

IV LANDENPROFIEL

Het Nederlandse Integriteitssysteem is duurzaam verweven met de politieke, economische, sociale en culturele context van het land. In dit hoofdstuk worden deze fundamenten  kort beschreven zodat een beter beeld ontstaat  van de mate waarin de basis van de Nederlandse samenleving bijdraagt aan een effectief NIS.

Politiek-institutionele fundamenten

Nederland is een constitutionele parlementaire monarchie. Nederland is een democratische rechtsstaat en wordt gekenmerkt door sterke (politieke) instituties. Op de ranglijst van de Failed States Index (177 landen ) heeft Nederland de eervolle 166^ste plaats van, met een gemiddelde score van 28,3.[xx]

Er zijn vrije en eerlijke verkiezingen op nationaal, regionaal en lokaal niveau. Het systeem van evenredige vertegenwoordiging resulteert in coalitiebesturen. Belangrijke posities binnen overheidsorganisaties staan in beginsel open voor een ieder. Echter, het lidmaatschap van een politieke partij speelt nog steeds een aanzienlijke rol bij de benoeming op sleutelposities in het openbaar bestuur. Politieke partijen die bewezen hebben stabiel te zijn en aangetoond hebben in staat te zijn (regerings)verantwoordelijkheid op zich te kunnen nemen, hebben informeel overleg over de invulling van een aantal van deze posities.[xxi] Hierbij wordt gestreefd naar het voorkomen van een te eenzijdige samenstelling van besturen en colleges. Hooggekwalificeerde kandidaten met de vereiste expertise en een lidmaatschap van de gewenste politieke partij, worden dan geselecteerd en benoemd. De transparantie inzake de selectie en benoeming laat soms nog wat te wensen over. Ook ontbreken specifieke controlemechanismen om de politisering van hoge ambtenaren te voorkomen.

Op 9 juni 2010 vonden de Tweede Kamer verkiezingen plaats. Het pluralistische politieke en electorale systeem verschafte kiezers een brede keuze aan diverse politieke opties. De (in hoge mate ongereguleerde) campagne en de media gaven de politieke partijen adequate mogelijkheden om hun zienswijzen aan het publiek te communiceren. De Kiesraad is een ietwat onzichtbare maar gerespecteerde institutie. Volgens de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) worden de democratische instituties door de meeste burgers geaccepteerd, wat inhoudt dat er geen vertrouwenscrisis is. Echter er is wel een legitimiteitscrisiswaar te nemen in Nederland; de mensen hebben vertrouwen in het democratische systeem, maar hebben veel minder vertrouwen in de manier waarop politieke partijen en politici handelen.[xxii] Volgens de Rob handelen politieke en overheidsinstituties nog steeds op een hiërarchische en verticale manier, terwijl de maatschappij in toenemende mate horizontaal is georganiseerd. Dit leidt tot een “kloof” tussen politieke instituties, die besluiten willen nemen omdat zij daartoe een mandaat kregen en het geloof van de burgers dat autoriteit iets is wat opnieuw moet worden verkregen. Ongeveer een kwart van de Nederlandse bevolking heeft een sterk gevoel van maatschappelijk en politiek onbehagen.[xxiii]

Score van Nederland in de Economist Democracy Index in de afgelopen jaren[xxiv]:

Volgens de Sustainable Governance Indicators 2011 (SGI 2011))[xxv] is de Nederlandse democratie niet langer onwrikbaar. Autocratisch geleide protestpartijen krijgen aanzienlijke steun van de kiezers.

In Nederland is de macht van de volksvertegenwoordigende organen over het algemeen groot; de uitvoerende macht kan ter verantwoording worden geroepen door gebruikmaking van de diverse constitutionele rechten, zoals het recht op een parlementair onderzoek. In uitzonderlijke gevallen kan de volksvertegenwoordiging op centraal, regionaal en lokaal niveau besluiten het vertrouwen in het bestuur opzeggen.

De manier waarop overheidsinstanties de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) uitvoeren, wordt door de Nationale ombudsman, journalisten en academici bekritiseerd. Zij hebben kritiek op de mate waarin een beroep wordt gedaan op de uitzonderingsregels, om zo een verzoek om informatie af te wijzen en zij stellen dat dan regelmatig langdurige juridische (beroeps) procedures nodig zijn om deze informatie alsnog te ontvangen. De Nationale ombudsman beschrijft de huidige praktijken als “misbruik door de overheid; de Wob wordt gebruikt om wettelijke weigeringsgronden te creëren en hindert tijdige informatieverkrijging.”[xxvi] Een ander punt van zorg is dat de digitale informatie over burgers, die door overheidsinstellingen wordt verzameld, niet altijd adequaat wordt beheerd en beveiligd. In 2011 hebben zich diverse incidenten voorgedaan, die aantoonden dat de overheidswebsites niet voldoende waren beveiligd, waardoor het risico ontstond dat persoonlijk informatie van burgers openbaar werd.

De burgerrechten worden in Nederland beschermd door de Grondwet en andere wetten. De overheidsorganisaties, handhavingsinstanties en de rechterlijke macht nemen ieder op eigen wijze de verantwoordelijkheid op zich om op te treden tegen inbreuken op de burgerrechten. De SGI 2011 kent Nederland een 8 toe (op een schaal van 1 tot 10) op het aspect van rechtspraak. Wel dient te worden opgemerkt dat de griffierechten in burger- en bestuurszaken hoger zijn geworden en bezwaarprocedures en procedures bij de bestuursrechter lang kunnen duren, waarbij een redelijke doorlooptijd regelmatig wordt overschreden. Door een aantal opvallende justitiële dwalingen, is er een maatschappelijke discussie ontstaan over de kwaliteit van de handhavingsinstanties en de rechterlijke macht. Dit heeft geleid tot de mogelijkheid om reeds gesloten zaken, waarin twijfelachtige veroordelingen zijn uitgesproken, te heropenen.

Socio-politieke fundamenten

De sociaal-politieke fundamenten in Nederland dragen nog steeds kenmerken van de verzuiling. In de eerste helft van de twintigste eeuw was Nederland verticaal georganiseerd in zuilen, gebaseerd op verschillende ideologieën (katholiek, protestant, sociaaldemocratisch en liberaal). Deze zuilen hadden allen hun eigen instituties; hun eigen kranten, politieke partijen, vakbonden, banken, scholen, ziekenhuizen en sportclubs. Indien er belangrijke besluiten diende te worden genomen, onderhandelde de elite van deze partijen en probeerde zij consensus te bereiken. Hoewel deze ideologieën een groot deel van hun betekenis  hebben verloren, is het streven naar consensus nog steeds een belangrijk principe in de Nederlandse besluitvorming. De scheiding tussen degenen die een geloof hebben en het geseculariseerde deel van de bevolking bestaat nog steeds, maar de laatsten zijn in de meerderheid. Het onderscheid wordt vooral zichtbaar in de politieke en maatschappelijke discussies over ethische zaken,  zoals abortus, euthanasie, het ritueel slachten van dieren en zondagsrust. De besluitvorming over dergelijke zaken, hangt voor een groot deel af van de samenstelling van de volksvertegenwoordiging.

Nederland is een vreedzaam land, waar diverse groeperingen in staat zijn geweest decennialang goed met elkaar samen te leven. Dit neemt niet weg dat er sinds het begin van deze eeuw, net als in andere Europese landen, sprake is van toenemende vijandigheid jegens de moslimminderheid. Dit, hoewel veel van de moslims in Nederland geboren zijn en/of de Nederlandse nationaliteit hebben. Een aanzienlijk deel van de Nederlandse bevolking vindt dat de integratie gefaald heeft en dat de kloof tussen moslims en niet-moslims is toegenomen. Dat heeft geleid tot bezorgdheid over de integratie in Nederland en het toelaten van immigranten. Hieraan liggen verschillende redenen ten grondslag, bijvoorbeeld het hogere aantal verdachten van misdrijven afkomstig uit niet-westerse landen, de wereldwijde strijd tegen terrorisme, de etnische segregatie in scholen en steden en de opkomst van een (zeer) rechtse politieke partij. Nog steeds worden de meeste sleutelposities in de publieke sector vervuld door blanke Nederlandse burgers, met als risico dat het beleid bepaald wordt zonder zich bewust te zijn van de realiteit van het leven van de burgers van niet-westerse origine. Om dit te veranderen, hebben de meeste publieke organisaties een diversiteitsbeleid om ervoor te zorgen dat het personeelsbestand heterogener wordt.

Verder vallen er andere scheidingen waar te nemen in de Nederlandse samenleving. Een daarvan is de toenemende kloof die ontstaat tussen hoger en lager opgeleide mensen. In Nederland wordt dit verschijnsel aangeduid als de “diplomademocratie”.[xxvii] In de praktijk bestaan deze twee groepen naast elkaar, maar is er weinig tot geen communicatie tussen deze groepen en is er in het algemeen weinig begrip voor elkaars leven. Een andere dichotomie die zich langzaam ontwikkelt, is die tussen het jongere (werkende) deel van de bevolking en het oudere deel (dat met pensioen is). Deze scheiding wordt veroorzaakt door de toenemende vergrijzing en de angst dat dit zal leiden tot onvoldoende pensioenvoorzieningen. Nog een andere scheiding betreft die tussen mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt. Ondanks verbeteringen van de arbeidsmarktpositie van vrouwen, verdienen vrouwen nog steeds aanzienlijk minder dan mannen. Gemiddeld verdienen vrouwen 18 procent minder dan mannen, deels valt dit te verklaren doordat vrouwen meer parttime werken en vrouwen minder vaak een managementfunctie hebben.[xxviii] Toch kan voor 7 procent  het loonverschil niet worden verklaard op basis van deze objectieve verschillen.

Sociale, etnische, religieuze of andere conflicten komen zelden voor in Nederland. De rechten van minderheden worden adequaat beschermd, maar zij zijn onder druk komen te staan vanwege de antimoslimsentimenten in de Nederlandse maatschappij. In 2010 heeft de Commissaris voor de Mensenrechten van de Raad van Europa zijn bezorgdheid geuit, over de toenemende racistische, antisemitische en andere intolerante sentimenten in Nederland. In juni 2010 werd een wet goedgekeurd waardoor gemeenten verplicht zijn met ingang van 1 januari 2010 data te verzamelen over zaken met betrekking tot discriminatie.

Nederland kent een stabiel, gematigd en sociaal geworteld partijsysteem waarin maatschappelijke belangen behartigd kunnen worden. Er is ook een uitgebreid netwerk van coöperatieve verenigingen en belangengroeperingen, die de schakel zijn tussen de maatschappij en de politieke besluitvormers. Nederland staat ook bekend om zijn grote maatschappelijke middenveld. De maatschappelijke organisaties verschillen in professionaliteit en slagkracht. Er is geen sprake van typische “patroon-cliënt relaties”. De Nederlandse politieke elite bestaat nog steeds, maar is minder gesloten dan zij was. In de Civil Society Index (CSI) rapporteert de World Alliance for Citizen Participation (CIVICUS) dat het Nederlands maatschappelijk middenveld actief en goed georganiseerd is.[xxix] Er wordt echter ook een aantal negatieve trends waargenomen. Zo wordt opgemerkt dat de Nederlandse overheid in de afgelopen jaren een minder tegemoetkomende houding kent ten opzichte van de maatschappelijke organisaties. Bovendien ontbreekt, in het licht van de toenemende sociale spanningen, de rol van het maatschappij middenveld in het bewaken van de sociale cohesie.

Sociaal-economische fundamenten

Nederland wordt door het Internationaal Monetaire Fonds beschouwd als een “vergevorderde economie”. Nederland staat bij de top 6 van de SGI landen als het gaat om het hoogste Bruto Nationaal Product. Nederland kwam halverwege 2009 uit een diepe economische recessie en het herstel is nog fragiel. In 2010 noteerde de Nederlandse economie een positieve groei van het BNP van 1,8 procent. De netto-export bleek een van de belangrijkste motoren te zijn achter deze economische groei. De Nederlandse economie profiteerde van het sterke herstel in de wereldhandel. Het bedrijfsleven is sterk en gewillig om te verduurzamen. Volgens de Nederlandsche Bank (DNB) is echter het algemene beeld van financiële stabiliteit in Nederland diffuus, waarbij een voorzichtig herstel moet wordt afgezet tegen grote onzekerheden.

In de Global Competitiveness Index 2011-2012 van het Wereld Economisch Forum staat Nederland op een zevende plaats van een totaal van 142 landen (achtste plaats in 2010-2011).[xxx] In het Global Enabling Trade Report[xxxi] worden handelsbelemmeringen geanalyseerd en wordt een overzicht gegeven van die kenmerken die de mogelijkheid voor een land vergroten om te kunnen profiteren van handel. Dit rapport beoordeelt 125 economieën op verschillende aspecten van handel en verschaft het volgende beeld van de Nederlandse economie:

De Nederlandse poging om de administratieve procedures te vereenvoudigen, zou kunnen helpen de economie te versterken door het verminderen van administratieve lasten voor het bedrijfsleven.

In 2009 namen de werkloosheidscijfers toe met iets meer dan 0,5 procent naar 3,7 procent en vervolgens naar 4,5 procent in 2010, wat nog steeds vrij laag is in het licht van de economische en financiële crisis. Een speciale overheidssubsidie voor bedrijven die ernstige problemen ondervonden van de crisis, maakte het mogelijk om werknemers aan het werk te houden. De werkloosheidscijfers zullen naar verwachting in 2014 toenemen tot 7,25 procent.[xxxii]

Nederland staat op de zevende plaats in een wereldwijde vergelijking naar gelijkheid tussen rijkdom en armoede.[xxxiii] In 2006 leefde 8 procent van de bevolking in armoede, waarvan kinderen een groot deel uitmaakten (11 procent).[xxxiv] Het risico op armoede is groter voor de eenoudergezinnen, ouderen en niet-westerse immigranten. Hoewel zowel het aantal rijke mensen als het aantal relatief arme mensen is toegenomen, is rijkdom redelijk eerlijk verdeeld onder de Nederlandse bevolking. Een grote meerderheid (86 procent) van de Nederlandse bevolking omschrijft zijn financiële situatie als “goed” of “heel goed”. Nederland kent een uitgebreid systeem van sociale voorzieningen en staat in de top 5 van de algemene sociale uitgaven in Europa. Basisbehoeften, waaronder voedsel, onderdak, schoon water en toegang tot eerstelijnsgezondheidszorg, worden effectief gegarandeerd in Nederland. Het sociale vangnet compenseert burgers bij werkloosheid en pensionering, maar ook in het geval van ziekte en handicap.

De aangekondigde hervormingen, vooral in de gezondheidszorg en het pensioensysteem, suggereren dat er veranderingen in sociale voorzieningen op komst zijn. Het dekkingspercentage van veel pensioenfondsen staat onder druk en het is waarschijnlijk dat in de praktijk de pensioenen veel lager zullen zijn dan verwacht. Dit brengt het risico met zich mee dat burgers minder vertrouwen zullen hebben in de (politiek) instituties. Intussen zijn nieuwe spanningen ontstaan doordat de overheid verantwoordelijkheden wil verplaatsen naar de gemeenten, terwijl deze gemeenten tegelijkertijd hun bijdrage moeten leveren aan de bezuinigingen, vooral op het gebied van zorg en welzijn. Een meerderheid van de gemeenten is tegen deze veranderingen.

Sociaal-culturele fundamenten

Het algemene niveau van vertrouwen is relatief hoog in Nederland. Volgens gegevens uit 2010 vond 67 procent van de Nederlandse bevolking dat andere mensen konden worden vertrouwd. Over het algemeen is de mate van vertrouwen groter onder degenen die hoog zijn opgeleid. De democratische waarden worden gerespecteerd maar het vertrouwen in politieke instituties is laag; ongeveer 50 procent geeft aan vertrouwen te hebben in politieke partijen en politici.[xxxv] In 2012 werd het vertrouwen in politici en politieke partijen gewaardeerd met een 5,2 en 5,3 (op een schaal van 1-10).[xxxvi] Het vertrouwen in de rechterlijke macht is, in vergelijking met andere Europese lidstaten, hoog. In de periode 2002-2008 zijn het sociale en institutionele vertrouwen enigszins toegenomen, waarbij een toename in sociaal vertrouwen weergeeft dat individuen vinden dat ze minder voorzichtig hoeven te zijn in hun contacten met anderen.[xxxvii] Net als in voorgaande jaren is 96 procent van de Nederlandse bevolking “tevreden” of zelfs “zeer tevreden” met het leven dat ze leiden (het gemiddelde tevredenheidscijfer in Europa is 78 procent).[xxxviii]

Een onderzoek uit 2009, naar de manier waarop kinderen worden opgevoed, toonde aan dat 47 procent van de Nederlandse burgers kritisch is ten opzichte van de manier waarop ouders begrip van waarden overdragen op hun kinderen.[xxxix] Een kwartaalonderzoek onder Nederlandse burgers[xl] toont aan dat in het laatste kwartaal van 2011 ‘het samenleven’ en ‘de normen en waarden’ gezien worden de grootste problemen in het land (19 procent vergeleken met het tweede probleem: inkomen en economie 16 procent). Hetzelfde onderzoek gaf ook aan dat ‘het samenleven’ en ‘normen en waarden’ tevens worden genoemd als de zaken waarop Nederlandse burgers het meest trots zijn (17 procent, vergeleken met de tweede zaak om het meest trots op te zijn: vrijheden 11 procent). Als Nederlandse burgers het grootste probleem benoemen, verwijzen ze naar: gebrek aan normen en waarden, intolerantie, mentaliteit, de klaagcultuur en materialisme. Als ze verwijzen naar “het meeste trots op” specificeren Nederlandse burgers: solidariteit, behulpzaamheid, tolerantie, openheid en mentaliteit.

Sinds 2007 gelooft een toenemend aantal Nederlanders dat corruptie wijdverbreid is in hun land. In 2010 geloofde 51 procent van de respondenten dat het niveau van corruptie is toegenomen (vergeleken met een EU-gemiddelde van 73 procent).[xli] Het bedrijfsleven wordt als meest corrupt gezien (3,1 op een schaal van 1 – 5, helemaal niet corrupt tot extreem corrupt), gevolgd door politieke partijen en ambtenaren (beide 3 op een schaal van 1-5). Het onderwijssysteem wordt als minst corrupt gezien (2,4 op een schaal van 1-5). In een onderzoek van 2009[xlii] stemde 56 procent van de Nederlandse respondenten in met de stelling “dat er corruptie bestaat in de instituties van hun land “(EU-gemiddelde 83 procent). Als dezelfde stelling betrekking had op regionale en lokale instituties, ontstond hetzelfde beeld (56 en 59 procent). Hierbij werd aangegeven dat ambtenaren die bouwvergunningen afgeven, eerder betrokken zijn bij omkoping en corruptie. Het gebrek aan transparantie in publieke uitgaven zou dit in de hand werken. Het is moeilijk om de overtuiging van Nederlanders, dat corruptie toeneemt, te verklaren. Dit kan te maken hebben met de recente corruptiezaken, waar veel mediaberichtgeving over is geweest maar kan ook veroorzaakt zijn door andere factoren, zoals het aantal keren dat respondenten zelf zijn geconfronteerd met corrupte praktijken.

V PIJLERS

In dit hoofdstuk wordt beschreven in hoeverre de ‘pijlers’ van het Nederlandse Integriteitssysteem individueel en gezamenlijk bijdragen aan de integriteitsborging en het bestrijden van corruptie. Onder ‘pijler’ wordt verstaan die institutie of instituties of die groeperingen die een sleutelrol vervullen in het tegengaan van corruptie. Het NIS bestaat uit de volgende pijlers: Wetgevende Macht, Uitvoerende Macht, Rechterlijke Macht, Publieke Sector, Handhavende Instanties, Kiesraad, Nationale ombudsman, Algemene Rekenkamer, Anti-Corruptie Autoriteit, Politieke Partijen, Maatschappelijk Middenveld en Bedrijfsleven.

Wetgevende macht

De integriteitsborging binnen de pijler Wetgevende Macht (hier beperkt tot de Tweede Kamer) is redelijk sterk. De Tweede Kamer is in grote mate betrokken bij het vaststellen van haar eigen budget en de geboden ondersteuning is vastgelegd in het Reglement van Orde. In de praktijk blijken echter de beschikbare middelen niet altijd als toereikend ervaren te worden. Extra fractieondersteuning, betere samenwerking en extra training voor nieuwe Kamerleden moeten hierin verbetering brengen. Bij wet en Grondwet wordt de onafhankelijkheid van de wetgevende macht in grote mate beschermd. Zo kan de Kamer slechts in heel uitzonderlijke situaties ontbonden worden, kiest de Kamer zelf haar Kamervoorzitter en geniet zij een grote mate van parlementaire onschendbaarheid. Wel vormt het feit dat er geen duidelijke spelregels zijn voor de omgang met lobbyisten een risico voor de onafhankelijke positie van het individuele Kamerlid. Ook wordt een Kamerlidmaatschap zonder absolute ‘last’ in de praktijk niet gerealiseerd nu Kamerleden vaak te maken hebben met de fractiediscipline via de lijn van hun politieke partij. Er is daarbij zelfs een partij (de SP) waarbij Kamerleden als het ware werknemers zijn van hun partij.

Recent is die fractiediscipline versterkt doordat er een regering is die steunt op een minderheid in de Tweede Kamer met daarbij een gedoogpartij die het regeerakkoord niet ten volle steunt. De wet kent voorzieningen die de transparantie van de wetgevende macht bewaken. Zo zijn commissievergaderingen, behoudens besloten zittingen ,voor het publiek toegankelijk, hebben (parlementaire) journalisten toegang tot de Tweede Kamer en dienen officiële stukken van de Tweede Kamer gepubliceerd te worden. In de praktijk zou de transparantie vergroot kunnen worden indien het stemgedrag van Kamerleden eenvoudig zou kunnen worden nagegaan en bovendien het aantal besloten commissievergaderingen tot een minimum zou worden beperkt. In praktijk leggen Kamerleden veelvuldig verantwoording af voor hun gedragingen via de lijn van hun politieke partij of via de media. Er zijn basis integriteitsvoorzieningen voor de wetgevende macht aanwezig. Zo leggen Kamerleden de eed/belofte af en dienen Kamerleden o.a. hun nevenactiviteiten, zakenreizen en geschenken te registeren. Er is geen integriteitsbeleid of gedragscode. Ten aanzien van de integriteitsborging in de praktijk is er nog ruimte voor verbetering waarbij de reflectie van Kamerleden op de eigen en elkaars integriteit voor verbetering vatbaar is. Op het aspect van rolopvatting valt op dat de Kamer een uitgebreid arsenaal van instrumenten ten behoeve van haar controlerende functie heeft en hier in praktijk effectief gebruik van maakt. Een punt van zorg is echter de soms gebrekkige of selectieve informatie die zij ontvangt van de regering. De Wet openbaarheid bestuur biedt in praktijk weinig soelaas omdat er ruime ontsnappingsclausules zijn om verzoeken om informatie van burgers of journalisten af te wijzen. De wetgevende macht geeft blijk van een gematigde interesse voor anticorruptie en ‘good governance’, wat blijkt uit het beperkt aantal initiatiefwetsvoorstellen dat op dit terrein tot stand is gekomen. Ook is het lastig een scherp onderscheid te maken tussen politiek beoefenen, wat uitruil van belangen impliceert, en het misbruik maken van een machtspositie om bijvoorbeeld de eigen politieke toekomst veilig te stellen of andere, private, belangen te dienen.

Uitvoerende macht

De integriteitsborging binnen de pijler Uitvoerende Macht (hier beperkt tot de regering) is sterk. De regering beschikt over voldoende middelen en is in grote mate onafhankelijk van de wetgevende macht, mede vanwege het dualistisch systeem. De rol van politieke partijen is groot en wordt versterkt door het vormen van een regering op basis van een coalitie. Enige afstemming tussen Tweede Kamerfracties en hun bewindspersonen vindt plaats. Ook bij de regering geldt dat er geen zicht is op de wijze waarop zij omgaat met informatie die door lobbyisten ter hand wordt gesteld. Verder is er geen soortgelijke draaideurregeling als die voor Europese Commissarissen, waarbij het voormalig Commissarissen verboden is te lobbyen voor zaken waar ze in hun Brusselse periode verantwoordelijk voor waren. De enige concrete bepaling over draaideurconstructies geldt enkel voor de minister van Defensie. Het is van belang dat voormalige bewindspersonen in dit kader een voorbeeldrol vervullen. Ook is geen transparantie ten aanzien van de gekozen constructies ter voorkoming van belangenverstrengeling van recent aangetreden bewindspersonen vanwege hun financiële en zakelijke belangen. Er zijn geen registers inzake financiële belangen en private financiële informatie behoeft niet te worden verstrekt. Hierbij geldt het vertrouwensbeginsel; enkel indien er een concrete aanwijzing bestaat dat iets het vertrouwen zou schaden, is de premier verplicht hierover informatie te verstrekken aan de Tweede Kamer. De regering geeft op vergaande wijze rekenschap van de wijze waarop zij regeert. De ministeriële verantwoordelijkheid reikt ver, wat met zich meebrengt dat een minister steeds tot verantwoording wordt geroepen door de Kamer over het door hem gevoerde beleid. Indien de Kamer niet langer vertrouwen in de minister heeft, kan dit leiden tot het vertrek van de minister. Wel is een punt van aandacht de informatievoorziening aan de Kamer. Soms blijkt deze niet toereikend of wordt selectieve en/of gekleurde informatie verstrekt, wat de effectieve controle op de regering zou kunnen belemmeren. Daarnaast speelt de Algemene Rekenkamer een belangrijke rol in het controleren van de wijze waarop een minister zijn of haar financiën beheert. Er is niet echt sprake van integriteitsbeleid voor de regering. Wel is er een handboek voor aantredende bewindspersonen waarin zaken staan die aan integriteit raken. Een aantal incidenten waarbij de (schijn) van belangenverstrengeling van (voormalige) bewindspersonen stof deed opwaaien, geeft wel aan dat de wijze waarop door individuen over integriteit wordt gedacht, uiteenlopend is. Dit ondermijnt het vertrouwen in de politiek. Veelal werken de media hier als waakhond. Over het algemeen is er sprake van goed management op de ministeries. Wel zijn er vanuit sommige departementen zorgen geuit over hoe de ambtelijke leiding omgaat met de bezuinigingen. Het uitblijven van effectieve bescherming voor klokkenluiders en de beperkte regels voor de financiering van politieke partijen in het huidige wetsvoorstel vormen een risico voor de effectieve strijd tegen corruptie.

Rechterlijke macht

De Rechterlijke macht (hier opgevat als zittende magistratuur) kent een zeer sterke integriteitsborging. Zij beschikt eveneens over voldoende middelen en bovendien zijn de salarissen van rechters hoog. De bezuinigingen hebben onder andere tot gevolg dat het aantal Raio-plaatsen (opleidingsplaatsen voor de rechterlijke macht) gehalveerd zal worden en de duur van de Raio-opleiding wordt verkort. Het valt nog te bezien wat de gevolgen hiervan zullen zijn voor de rechtspraak. De Rechterlijke macht kent een grote mate van onafhankelijkheid, zowel in de wet als in de praktijk, waarbij de benoeming voor het leven een belangrijke waarborg biedt. Enige zorg ten aanzien van deze onafhankelijkheid wordt vooral gezien in het bestaan van plaatsvervangend-rechters en de toenemende bemoeienis (via de media) van politici en burgers over hoe rechtspraak dient plaats te vinden. Hier is overigens sprake van een lastig dilemma. Enerzijds willen we graag dat rechters met beide benen in de samenleving staan. Anderzijds willen we dat rechters onafhankelijk zijn en niet de schijn tegen hebben wel afhankelijk te zijn. Het wrakings- en verschoningsrecht biedt een goede bescherming indien er gevaar bestaat voor de onafhankelijkheid van de rechter in een specifieke zaak. Het
aantal wrakingsverzoeken neemt toe maar zorg bestaat ook ten aanzien van misbruik van dit recht. Over het algemeen is de rechterlijke macht redelijk transparant in de wijze waarop zij handelt, met de kanttekening dat de wijze waarop zaken worden toebedeeld aan rechters niet duidelijk is. Het bestaande integriteitsbeleid is gefragmenteerd maar wordt in 2011/2012 herzien. Over het algemeen wordt er door rechters nog te weinig aan reflectie en intervisie gedaan. Het vertrouwen in de rechterlijke macht is groot. Een aantal justitiële dwalingen (zowel door toedoen van de handhavende instanties alsook de rechterlijke macht) heeft dit vertrouwen wel wat doen afnemen. Er bestaat geen duidelijk beeld over de mate waarin de rechterlijke macht gecommitteerd is om corruptie te bestrijden.

Publieke sector

De Publieke sector (hier opgevat als ministeries, zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) en Rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s)) kent een relatief sterke integriteitsborging maar is samen met de pijler Politieke partijen wel een van de zwakkere pijlers. De Publieke sector beschikt over voldoende middelen maar ondergaat momenteel grootschalige bezuinigingen. De Rijksoverheid wordt over het algemeen gezien als een aantrekkelijke werkgever; over het algemeen werken er binnen de publieke sector hoog opgeleide professionals. Enig risico voor de onafhankelijkheid van de publieke sector bestaat ook hier in de wijze waarop ambtenaren omgaan met de informatie die wordt verstrekt door lobbyisten. Transparantie blijkt o.a. uit de wet die voorschrijft dat topinkomens gefinancierd uit publieke middelen, geregistreerd dienen te worden. Er is geen wettelijke verplichting voor ambtenaren om hun zakelijke belangen kenbaar te maken. Er bestaan uitgebreide verplichtingen voortvloeiend uit o.a. de Ambtenarenwet voor de inrichting van het integriteitsbeleid. Zo dient er o.a. een gedragscode te zijn, een procedure voor het melden van mogelijke misstanden en dient een werkgever tijdens een functioneringsgesprek aandacht te besteden aan integriteit. De implementatie in de praktijk laat nog te wensen over en ook blijkt de bescherming van klokkenluiders in de praktijk niet adequaat. Het aantal aangiftes van strafbare gedragingen door ambtenaren is laag in verhouding tot het aantal interne meldingen van (mogelijke) integriteitsschendingen. In 2008 bleek dat er grote onbekendheid was ten aanzien van de aangifteplicht die voor ambtenaren geldt maar het is onduidelijk of deze onbekendheid is af- dan wel toegenomen. Veel mogelijke corruptie-incidenten worden in de arbeidsrechtelijke sfeer (privaat) afgehandeld. Dit heeft voordelen. Zo kan er snel gewerkt worden en zijn er geen rechtszaken nodig. Een nadeel is dat corruptie-incidenten niet zichtbaar worden en het risico bestaat dat de desbetreffende ambtenaar zijn activiteiten elders voortzet. Aandachtspunt is dat de publieke sector nauwelijks samenwerkt met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties ten einde anticorruptie initiatieven te ontplooien terwijl dit wel uitdrukkelijk één van de aanbevelingen is die in 2009 door de OESO is gedaan. Ook is er geen sprake van een publieke sector die het Nederlandse publiek informeert en opleidt t.b.v. zijn strijd tegen corruptie. Wel is er het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) dat het (semi)publieke domein stimuleert en ondersteunt bij het opzetten en implementeren van integriteitsbeleid. De bestaande regelgeving ten aanzien van aanbestedingen en de bewezen aandacht die er vanuit de publieke sector is voor integriteit in aanbestedingen, zijn van groot belang voor het terugdringen van risico’s voor corruptie.

Handhavende instanties

De integriteitsborging binnen de pijler Handhavende Instanties is redelijk sterk. Over het algemeen beschikken zij over voldoende middelen, al blijkt de wijze waarop middelen worden aangewend bij de politie herhaaldelijk tot problemen te leiden. Over het algemeen zijn deze organisaties in voldoende mate onafhankelijk. De positie van de Rijksrecherche is internationaal gezien uniek en biedt een belangrijke waarborg bij het adequaat onderzoeken van mogelijke corrupte handelingen van politici en ambtenaren. Over het algemeen opereren deze organisaties op transparante wijze. De integriteitsvoorzieningen verschillen per organisatie. Zo kent de politie al jaren de Bureaus Interne Onderzoeken die integriteitsschendingen onderzoeken en adresseren, maar zal een dergelijk bureau bij het OM naar het zich laat aanzien pas in 2012 van start gaan. Dit is mede het gevolg van recent gesignaleerde integriteitsschendingen door officieren van justitie. Het aantal integriteitsschendingen bij de politie lijkt op het eerste gezicht hoog te zijn maar dit kan ook het gevolg zijn van een goed werkend integriteitssysteem waarbij misstanden tijdig zichtbaar worden. Het onderzoeken en vervolgen van corruptie is niet eenvoudig. Zo blijkt in de praktijk niet altijd aangifte te worden gedaan van een vermoeden van corrupt gedrag maar wordt dit disciplinair afgedaan, waardoor het zicht op de omvang van corruptie beperkt blijft, er geen lering kan worden getrokken uit de incidenten en bovendien het risico ontstaat dat het betrokken individu elders dezelfde praktijken vervolgt. Het opsporen en vervolgen van buitenlandse corruptie blijkt in praktijk niet eenvoudig. Niet alleen staat de opsporing en vervolging van buitenlandse corruptie op gespannen voet met de economische belangen van het Nederlandse bedrijfsleven, de hiervoor benodigde internationale samenwerking voor de bestrijding van buitenlandse corruptie blijkt in de praktijk niet altijd eenvoudig te zijn. Zo dient de corruptie in de meeste gevallen zowel in Nederland als het land waar het feit is gepleegd strafbaar te zijn en kunnen zich problemen voordoen als personen in dezelfde zaak door het ene land als verdachte worden gezien terwijl zijn door een ander land gezien worden als getuige. Het kan daarbij evenzeer zijn dat buitenlandse opsporingsinstanties niet of juist traag meewerken. Gezien de extraterritoriale werking van de Amerikaanse en Britse wetgeving ligt hier evenwel een groot probleem waarvoor de regering een oplossing zou dienen te vinden.

Kiesraad

De integriteitsborging binnen de Kiesraad is redelijk sterk. De Kiesraad beschikt over voldoende middelen en is een ietwat onzichtbare, maar wel gerespecteerde instantie. Aandachtspunt is haar beperkte onafhankelijkheid nu hij direct valt onder het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De onafhankelijkheid van de Kiesraad is weliswaar niet met zoveel woorden in wetgeving verankerd, maar wel impliciet, door de toekenning van specifieke bevoegdheden in het verkiezingsproces. Deze bevoegdheden kunnen niet door andere bestuursorganen worden uitgeoefend. De laatste jaren is gepoogd deze onafhankelijke positie te vergroten door de Kiesraad zijn eigen werkplan te laten opstellen en het beheer van zijn eigen budget te geven. Benoeming van voorzitter en leden van de Raad geschiedt bij Koninklijk besluit. In de praktijk speelt de (voorzitter) van de Kiesraad en zijn secretariaat bij opvolging een belangrijke rol. Bovendien adviseert de Kiesraad autonoom inzake het verkiezingsrecht. De Kiesraad heeft geen bevoegdheden inzake subsidiëring van en toezicht op de financiering van politieke partijen en/of kandidaten. In het thans bij het parlement aanhangige wetsvoorstel Wet Financiering Politieke Partijen (WFPP) worden deze bevoegdheden neergelegd bij de minister van BZK. Ook de rol van de Kiesraad in de organisatie van het verkiezingsproces is beperkt; dit wordt grotendeels door gemeenten gedaan. Er zijn geen instrumenten voorhanden die de integriteit van de leden van de Kiesraad zouden kunnen beschermen. Ook zijn er geen regels voor de leden van de Kiesraad inzake een lidmaatschap van een politieke partij. Ondanks de afwezigheid van dergelijke voorzieningen wordt integriteit als thema wel besproken tijdens de vergaderingen van de Kiesraad.

Nationale ombudsman

De integriteitsborging binnen de pijler Nationale ombudsman is het sterkst van alle pijlers. De Nationale ombudsman geniet grote onafhankelijkheid zowel bij de wet als in de praktijk. De Tweede Kamer benoemt de Nationale ombudsman op basis van de door de Tweede Kamer zelf geformuleerde specifieke criteria. De uitspraken van de Nationale ombudsman zijn niet afdwingbaar maar in praktijk gaat hier een zekere autoriteit van uit. De Nationale ombudsman is succesvol in de wijze waarop klachten worden afgehandeld. Ook blijkt de Nationale ombudsman actief en succesvol in het adviseren van publieke organisaties over hoe de kwaliteit van hun dienstverlening verbeterd kan worden. De wettelijke verplichtingen ten aanzien van transparantie, toerekenbaarheid en integriteit zijn beperkt. Dit laat veel ruimte aan de Nationale ombudsman om naar eigen inzicht zaken openbaar te maken, verantwoording af te leggen en integriteitsbeleid vorm te geven. In praktijk blijkt de (huidige) Nationale ombudsman hier een stap verder in te gaan dan de wet voorschrijft.

Algemene Rekenkamer

De integriteitsborging van de Algemene Rekenkamer is sterk. De Algemene Rekenkamer beschikt over voldoende middelen maar is voor zijn effectieve taakuitoefening in grote mate afhankelijk van de wijze waarop bij de ministeries de interne audits plaatsvinden. De vraag is nu of deze auditstructuur sterk genoeg blijft nu er grote bezuinigingen plaatsvinden bij de ministeries. De Algemene Rekenkamer geeft er herhaaldelijk blijk van integriteit als prioriteit te zien, zowel bij de organisaties waar hij audits uitvoert als ten aanzien van zijn eigen organisatie. De Algemene Rekenkamer is in grote mate onafhankelijk. Zo onderzoekt hij wat hij wil onderzoeken en past hij voor publicatie van zijn rapport altijd ambtelijke en bestuurlijke hoor-en wederhoor toe. De rapporten, inclusief de reacties die resulteren uit deze hoor-en-wederhoor, worden bij het rapport gevoegd en gepubliceerd. De leden van het college van de Algemene Rekenkamer worden voor het leven benoemd. De selectiecriteria zijn algemeen van aard en worden gepubliceerd en in praktijk speelt het lidmaatschap van een politieke partij een rol. De Tweede Kamer speelt een belangrijke rol in deze benoemingsprocedure. De Algemene Rekenkamer doet vooral onderzoek op systeemniveau maar kijkt hierbij ook naar individuele uitgaven van bestuurders.

Politieke partijen

De integriteitsborging binnen politieke partijen is redelijk maar behoort wel tot de zwakkere pijlers binnen het NIS. Politieke partijen beschikken over voldoende middelen wat voor een groot deel het gevolg is van de overheidssubsidie die zij onder bepaalde voorwaarden ontvangen. Ongeveer drie procent van de Nederlandse bevolking is lid van een politieke partij; desondanks spelen politieke partijen een belangrijke rol in de Nederlandse democratie. Zo worden alle volksvertegenwoordigers in de praktijk gekozen via de lijn van een politieke partij en zijn diegenen die benoemd worden op sleutelposities in het openbaar bestuur en op in het bedrijfsleven vaak lid van een politieke partij. Dit zet de legitimiteit van politieke partijen enigszins onder druk. De wet biedt belangrijke borging voor de onafhankelijkheid van politieke partijen. De voornaamste risico’s ten aanzien van de integriteit van politieke partijen is het ontbreken van adequate wetgeving inzake de financiering van politieke partijen. In de praktijk zijn politieke partijen weinig transparant en worden giften slechts beperkt geregistreerd. Momenteel is het mogelijk om als politieke beweging, zonder leden en/of interne partijdemocratie, mee te doen aan verkiezingen en dus deel uit te maken van de volksvertegenwoordiging, zonder enige verplichting ten aanzien van de financiering. Dergelijke niet-transparante financiering maakt corruptie ten gunste van belangen van externe (mogelijk buitenlandse) geldgevers mogelijk. Bovendien kan door de onbekende partijfinanciering van mogelijk zeer grote omvang, een verstoring van effectieve politieke concurrentie plaatsvinden. De thema’s corruptie en integriteit spelen niet of nauwelijks een rol bij politieke partijen.

Media

De integriteitsborging binnen de media is sterk. De internationale verdragen en Nederlandse wetten garanderen vrije en onafhankelijke media. Censuur komt in Nederland nauwelijks voor en journalisten genieten grote vrijheid. Er zijn grote verschillen in de mate waarop de media openbaar maken hoe besluitvorming tot stand komt en wat hun beleid is. Weinig media beschikken over een eigen integriteitsbeleid. Indien er al een gedragscode is opgesteld dan wordt vaak voorbijgegaan aan de integriteit van de journalist en/of de wijze waarop integriteit een rol speelt bij de totstandkoming van bijvoorbeeld berichtgeving. Enkele mediaorganisaties zoals de NRC en de Volkskrant beschikken over een eigen ombudsman, die de rol van de eigen organisatie en de eigen berichtgeving kritisch volgt en hierover ook naar buiten treedt. Ook was de rol die de Raad voor de Journalistiek speelde bij het behandelen van klachten over journalisten of mediagedragingen tot voor kort beperkt. Inmiddels is deze verder geprofessionaliseerd en zijn er toetsingscriteria opgesteld die deze hanteert alvorens een uitspraak te doen. De Raad voor de Journalistiek wordt echter nog steeds niet breed geaccepteerd door de beroepsgroep van journalisten en zonder handhavende instrumenten is zijn werking beperkt. Enige zorg is geuit over het voortbestaan van de Raad voor de Journalistiek nu de overheidssubsidie komt te vervallen. De mate waarin de media de overheid kunnen controleren is beperkt nu de Wet openbaarheid van bestuur in de praktijk niet goed blijkt te werken. Zo wordt door overheden frequent een beroep gedaan op de uitzonderingsgronden of wordt informatie te laat aangeleverd en is tussenkomst van een rechter noodzakelijk. Desalniettemin zijn de media over het algemeen actief en succesvol in de berichtgeving over de overheid of overheidszaken. Met enige regelmaat berichten de media over zaken die te maken hebben met corruptie. In sommige gevallen waren het ook de media die corruptie- en fraudezaken aan het licht wisten te brengen.

Maatschappelijk middenveld

Het maatschappelijk middenveld kent een relatief sterke integriteitsborging. Dit is met name vanwege de grote mate van vrijheid en onafhankelijkheid voor maatschappelijke organisaties. Ook is er een gunstig klimaat voor organisaties met een maatschappelijk belang, die onder bepaalde voorwaarden fiscale voordelen genieten. Maatschappelijke organisaties beschikken over voldoende middelen. Vaak zijn zij afhankelijk van giften van burgers en/of bedrijven. In sommige gevallen worden ook overheidssubsidies toegekend, al zijn er ook organisaties die uit principe geen overheidssubsidie wensen te ontvangen. Indien een organisatie afhankelijk wordt van een overheidssubsidie kan dit een risico vormen voor de mate waarin zij de overheid ter verantwoording kunnen roepen. De mate waarin maatschappelijke organisaties verantwoording afleggen over hun beleid en de mate waarin zij transparant zijn, verdient nadere aandacht. Wel is er in toenemende mate druk vanuit de samenleving om deze verantwoording af te leggen en openbaar te maken hoe geld wordt besteed. Sommige organisaties hebben zelf een integriteitsbeleid ontwikkeld maar veelal zijn maatschappelijke organisaties te klein en afhankelijk van vrijwilligers om dit vorm te kunnen geven. Fondsenwervende instellingen die het keurmerk van het Centraal Bureau Fondsenwerving (CBF) willen hanteren, kunnen daar vrijwillig voor kiezen. Hun activiteiten zullen gecontroleerd worden door de eigen toezichthouder: het CBF. Opvallend is dat er weinig maatschappelijke organisaties zijn die zich bezighouden met de thema’s corruptie en/of integriteit.

Bezuinigingen en verlegging van prioriteiten van onderzoek naar entertainment vormen ook een risico voor de borging van integriteit in andere pijlers door de media. De functie van media als waakhond staat onder druk door bezuinigingen en verlegging van prioriteiten.

Bedrijfsleven

Over het algemeen is de integriteitsborging binnen het Nederlandse bedrijfsleven redelijk. Het is betrekkelijk eenvoudig om in Nederland een bedrijf op te richten, de vereisten zijn duidelijk en bieden weinig ruimte voor bijvoorbeeld een subjectieve behandeling. Ook worden de wettelijke vereisten voor het oprichten van een bedrijf sterk vereenvoudigd. Er zijn diverse toezichthouders die toezien op de naleving van regelgeving maar hierbij overlappen deze bevoegdheden, wat soms in individuele gevallen tegenstrijdige beslissingen tot gevolg heeft. Voor beursgenoteerde bedrijven bestaat er uitgebreide, grotendeels EU geïnspireerde, wetgeving die bedrijven verplicht tot het openbaar maken van gegevens en die voorschrijft hoe bedrijven verantwoording dienen af te leggen over hun bestuur. Voor het MKB geldt enkel de verplichting de financiële jaarrekening te deponeren. Niet alle bedrijven leven deze regels na of lichten de niet-nakoming toe; regelmatig worden bepaalde zaken niet volledig gerapporteerd. Ook wordt bij de toekenningen van bonussen niet altijd de Corporate Governance Code nageleefd. De wettelijke vereisten en zelfregulering ten aanzien van integriteit zijn uitgebreid; veel bedrijven en brancheorganisaties hebben een eigen gedragscode. In de praktijk blijken sommige organisaties deze echter niet effectief te implementeren en is er geen sprake van een verankering van integriteit in de organisatie. Ook is er niet of nauwelijks sprake van bescherming van klokkenluiders in de private sector. Het Nederlandse bedrijfsleven blijkt in internationale (perceptie)onderzoeken naar corruptie als een van de betere uit de bus te komen en zou zich minder schuldig maken aan het betalen van steekpenningen in het buitenland. Daarentegen geven ondernemers aan dat het vrijwel onontkoombaar is in een aantal landen (o.a. Afrika en in Oost Europa) zonder vormen van steekpenningen zaken te doen. Ook vallen er bepaalde sectoren binnen Nederland te onderscheiden, zoals de bouw- en vastgoedsector, waar verhoudingsgewijs meer corruptie voor lijkt te komen. Er wordt slechts in beperkte mate samengewerkt met de Nederlandse overheid om corruptie tegen te gaan. Ook wordt er door het Nederlandse bedrijfsleven niet of nauwelijks samengewerkt met non-gouvernementele organisaties om anticorruptie initiatieven te ontplooien.

VI CONCLUSIES

De kwetsbaarheid van het Nederlandse Nationale Integriteitssysteem

In het NIS-onderzoek is onderzocht hoe sterk het Nederlandse Nationale Integriteitssysteem is. Hierbij is gekeken of er formele voorzieningen aanwezig zijn, die gericht zijn op integriteitsbevordering en corruptiepreventie en tevens is onderzocht hoe deze voorzieningen uitwerken in de praktijk. De voornaamste conclusie die getrokken kan worden, is dat Nederland een relatief sterk NIS kent  met sterke tot zeer sterke politieke, sociale, economische en culturele fundamenten.  De belangrijkste centrale pijlers hebben een voldoende tot sterke positie qua integriteitsborging. Dit neemt niet weg dat bij elke afzonderlijke beoordeling aspecten naar voren zijn gekomen die nadere aandacht verdienen. Dit, omdat zij op termijn toch een risico zouden kunnen vormen voor de borging van integriteit. Integriteit is per slot van rekening geen ‘rustig bezit’.

Opvallend is dat men in Nederland liever praat over integriteit en transparantie dan over corruptie. Als men over integriteit praat, dan betreft het zelden de eigen integriteit of de integriteit van de directe collega’s. Men wijst vaak op integriteit, of liever gezegd, het niet-integere gedrag van andere pijlers. Zo wijst de Tweede Kamer op het niet-integere handelen van de regering, richten Ngo’s zich op het niet-integere gedrag van het bedrijfsleven en richten de media zich op de niet-integere werkwijze van andere media, het bedrijfsleven of de politiek. De conclusie lijkt dan ook gerechtvaardigd dat externe correctiemechanismen op pijlerniveau over het algemeen goed werken; onderling wordt tussen pijlers niet-integer gedrag gesignaleerd en gecorrigeerd. Evengoed vormen interne correctiemechanismen en belangrijk onderdeel van de benodigde ‘checks and balances’; deze functioneren echter maar ten dele. Dit heeft niet te maken met een tekort aan regels of procedures. Op een aantal  uitzonderingen na, geldt voor de meeste NIS-pijlers dat formele voorzieningen wel aanwezig zijn. De voornaamste reden voor het beperkt functioneren van interne correctiemechanismen, is gelegen in het taboe dat lijkt te bestaan om elkaar aan te spreken bij niet-integer gedrag.

De kanttekening die hier op zijn plaats is, is dat de omvang van de pijlers aanzienlijk verschilt. Het is eenvoudiger uitspraken te doen over de integriteitsborging wanneer een pijler slechts één instantie beslaat, zoals in het geval van de Tweede Kamer. Een stellingname ten aanzien van een pijler, die opgebouwd is uit een groot aantal organisaties, zoals de pijler publieke sector, maatschappelijk middenveld of bedrijfsleven zal daarentegen vooral betrekking hebben op de pijler als geheel waarbij op meso- of organisatieniveau dus mogelijk nuanceringen op zijn plaats zijn.

Capaciteit, governance en rolopvatting in het Nederlandse NIS

Capaciteit

Nederland wordt gekenmerkt door een grote vrijheid voor het individu om een maatschappelijke rol te vervullen. Zo is het eenvoudig om een politieke partij op te richten, je als kandidaat verkiesbaar te stellen en via eerlijke verkiezingen je stem uit te brengen. Deze vrijheid is ook zichtbaar in andere pijlers. Zo is het in Nederland relatief eenvoudig om een eigen bedrijf of maatschappelijke organisatie op te richten of om als nieuwsmedium berichtgeving te verzorgen. Wat daarbij opvalt is, dat over het algemeen pijlers over voldoende middelen beschikken om hun werkzaamheden uit te kunnen voeren. De meeste pijlers worden enerzijds gekenmerkt door een grote mate van onafhankelijkheid ten opzichte van andere pijlers, maar anderzijds is voorzien in voldoende ‘checks and balances’ om ongebreidelde macht van een pijler te voorkomen. Hieruit kan geconcludeerd worden, dat de in de pijlers aanwezige capaciteit voldoende is om integriteit te kunnen borgen en dat de capaciteit van het NIS hiermee positief beoordeeld kan worden. Waarschijnlijk is die capaciteit onvoldoende gericht op het Midden- en Kleinbedrijf (MKB) . Gelet op de betekenis van het MKB voor de Nederlandse economie is hier grotere aandacht voor nodig.

Governance

Dan het aspect van de governance, dat onderscheiden kan worden voor iedere pijler. Indien een pijler in de praktijk over onvoldoende interne correctiemechanismen beschikt, vindt over het algemeen correctie vanuit een andere pijler plaats. Soms vindt dit mechanisme zijn oorsprong in de Trias Politica waarbij de wetgevende macht (Tweede Kamer) een belangrijke functie vervult in de controle van de Uitvoerende Macht (regering) maar vaak ook wordt deze externe correctie gedaan door een ‘waakhond’, zoals in het geval van de media, die de integriteit van de leden van de wetgevende macht (Tweede Kamer) aan de kaak stellen.

Over het algemeen gelden er voor de verschillende pijlers voldoende wettelijke verplichtingen, voor wat betreft de wijze waarop verantwoording dient te worden afgelegd. Voor de meeste pijlers zal dit in ieder geval gebeuren door het overleggen van een jaarverslag en jaarrekening, maar per pijler bestaan er specifieke verplichtingen, zoals bijvoorbeeld de verplichting voor de ministeries om jaarlijks te rapporteren over het eigen gevoerde integriteitsbeleid. In de praktijk blijkt de wijze waarop pijlers verantwoording afleggen echter niet adequaat. Zo geldt voor bedrijven, dat zij in de praktijk vaak de financiële verantwoording of verantwoording over hun maatschappelijke impact niet tijdig of niet naar behoren vormgeven en schiet ook de wijze waarop maatschappelijke organisaties verantwoording over hun activiteiten afleggen, tekort.

Een ander aspect van governance is de mate van transparantie die de pijlers nastreven. Ook hier geldt dat er voldoende wettelijke verplichtingen zijn die tot doel hebben de transparantie ten aanzien van beleid en procedures van de pijlers te vergroten. Zo geldt er een verplichting voor (semi)publieke organisaties om uit publieke middelen gefinancierde topinkomens die hoger liggen dan het jaarlijks belastbaar inkomen van een minister, kenbaar te maken en op te nemen in het jaarlijks financieel rapport. Maar er zijn op dit punt ook aanwijsbare tekortkomingen ten aanzien van genoemde transparantie. Zo is er niet altijd sprake van transparantie bij benoemingen binnen het openbaar bestuur en blijkt een criterium als lidmaatschap van een politieke partij van belang, zonder dat dit genoemd wordt in de selectiecriteria en ontbreken bijpassende controlemechanismen op (politisering van) topambtenaren. Een ander voorbeeld is het ontbreken van een heldere systematiek bij zaaktoedeling bij de rechterlijke macht. Zaken worden door gerechtsbesturen verdeeld onder de rechters maar vereisten om te zorgen dat dit ‘at random’ gebeurt zijn er niet; ieder zicht op de gehanteerde werkwijze ontbreekt.

Het laatste aspect waarmee de governance van pijlers wordt beoordeeld, is de mate waarin integriteitsvoorzieningen aanwezig zijn. Uit het onderzoek is gebleken dat dit voor de meeste pijlers voldoende het geval is. Voor de publieke pijlers geldt dat de Ambtenarenwet van toepassing is, die voorschrijft waar het integriteitsbeleid aan dient te voldoen. Over het algemeen hebben deze organisaties ook een integriteitsbeleid ontwikkeld, echter de mate waarin integriteit verankerd is in de organisatie(cultuur) verschilt en is daarmee een punt van zorg. Zo is niet iedere ambtenaar bekend met de diverse regels inzake belangenverstrengeling en meldingsplicht.

Voor de non-gouvernementele organisaties geldt, dat hier een beroep wordt gedaan op de zelfregulering. In het bedrijfsleven bestaan er grote verschillen in de mate waarin integriteitsvoorzieningen aangetroffen zijn. Over het algemeen gebeurt dit naar behoren bij beursgenoteerde ondernemingen. De wettelijke verplichtingen t.a.v. good corporate governance en transparantie gelden echter niet voor het MKB, evenmin is hier sprake van serieuze zelfregulering om integriteit te realiseren.

Echter zelfs indien integriteitsvoorzieningen, zoals gedragscodes, aanwezig zijn, leidt dit niet automatisch tot een integere cultuur en bestaat het risico dat de code een ‘papieren letter’ blijft. Om uitspraken te kunnen doen over de integriteit binnen afzonderlijke organisaties en branches, dient uiteraard nader onderzoek gedaan te worden. Ook blijkt het integriteitsbeleid van media en maatschappelijke organisaties veelal nog in de kinderschoenen te staan. Slechts in beperkte mate zijn hier gedragscodes aanwezig en er wordt relatief weinig aandacht besteed aan zaken als bijvoorbeeld ethische dilemma’s; het beeld lijkt te ontstaan dat men elkaar weinig aanspreekt op integriteitszaken.

Wat voor alle pijlers geldt, is dat er geen adequate bescherming voor klokkenluiders bestaat. Daar waar er voor ambtenaren en werknemers van beursgenoteerde bedrijven nog enige regelingen bestaan die de klokkenluider zouden moeten beschermen, is dit voor het MKB niet voorzien bij wet. De recent gewijzigde klokkenluidersregelingen voor ambtenaren lijken in de praktijk geen betere bescherming voor klokkenluiders te bieden. Deze beperkte bescherming en de negatieve beeldvorming die is ontstaan over de gevolgen van ‘het luiden van de klok’ dankzij een aantal geruchtmakende klokkenluiderszaken, hebben niet bijgedragen aan de mate waarin misstanden worden gemeld. De NIS-methodologie vat integriteit bij politieke partijen op als interne partijdemocratie. De mate van interne partijdemocratie verschilt per partij. Zo zijn er partijen zonder leden, partijen waarbij vooral de partijleider de koers bepaalt en partijen met leden die vergaand mee mogen beslissen ten aanzien van de koers die gevaren wordt.

Rolopvatting

Als laatste is in het NIS-onderzoek onderzocht in hoeverre de pijlers hun specifieke rol adequaat uit oefenen. Over het algemeen is dit voor de meeste pijlers het geval. Zo is de Algemene Rekenkamer effectief in de wijze waarop zij audits uitvoert ten aanzien van publieke uitgaven en draagt zij substantieel bij aan het verbeteren van het financieel beheer door de overheid. Dit geldt ook voor de Nationale ombudsman, die actief en effectief is in de wijze waarop hij klachten van burgers onderzoekt en tevens bewustwording weet te creëren bij overheidsinstanties, over de wijze waarop zij met burgers omgaan. Desondanks vallen er ook taken aan te wijzen die door pijlers niet of nauwelijks worden uitgevoerd. Zo wordt de taakopvatting ‘samenwerking tussen publieke organisaties, maatschappelijke organisaties en private organisaties op het gebied van anti-corruptie’ laag beoordeeld voor de pijlers publieke sector, maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. Wellicht dat hier de oorzaak ligt bij het beeld dat organisaties hebben over de omvang van corruptie in Nederland. Echter daar waar pijlers individueel bezig zijn met integriteitsborging, zou samenwerking kansen kunnen bieden om dit thema samen op de agenda te houden en kennis en ervaring uit te wisselen.

Rode draad Nederlandse NIS

Naast deze algemene conclusies over de sterkte van het Nederlandse NIS en de individuele pijlers op het gebied van capaciteit, governance en rolopvatting, kunnen er een aantal opvallende conclusies over het Nederlandse NIS worden getrokken. Conclusies, die enerzijds meerdere pijlers aangaan of anderzijds juist de wisselwerkingen tussen pijlers betreffen.

Integriteitsbevordering voert de boventoon

Opvallend aan het Nederlandse NIS is, dat de aandacht vooral uitgaat naar de positieve boodschap van het bevorderen van integriteit en dat er minder aandacht is voor de met handhaving gepaard gaande negatieve connotatie om corruptie tegen te gaan. Zo zijn er diverse wetten, gericht op de integriteit van de ambtenaar, en richt de zelfregulering in de publieke en private sector zich ook vooral op het bevorderen van integriteit. Zo is er bewust voor gekozen om het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS), dat overheden ondersteunt bij het opzetten en implementeren van hun integriteitsbeleid op te richten, maar kent Nederland geen echte anticorruptie organisatie. Ook worden er nauwelijks anticorruptie initiatieven ontplooid door overheidsorganisaties, non-gouvernementele organisaties en het bedrijfsleven. De recente corruptieschandalen en de perceptie onder de Nederlandse bevolking dat corruptie in Nederland is toegenomen, rechtvaardigen wellicht nieuwe aandacht voor maatregelen gericht op het opsporen en aanpakken van corruptie naast de reeds bestaande activiteiten gericht op integriteit.

Corruptieonderzoeken en corruptievervolging lastig in de praktijk

Dit neemt niet weg dat er vanuit de regering en handhavende instanties wel aandacht is voor corruptie. Sinds de Nota Corruptiepreventie in 2005, zijn er veel anticorruptie maatregelen genomen en wetswijzigingen doorgevoerd. Inmiddels maakt de strijd tegen corruptie deel uit van de bredere aanpak van financieel-economische criminaliteit. Hiertoe zijn onder andere extra middelen ter beschikking gesteld aan de handhavende instanties. Het beeld ontstaat dat het opsporen en vervolgen van corruptie nog voor verbetering vatbaar is. Zo is het bijvoorbeeld onduidelijk of er in Nederland wel daadwerkelijk aangifte wordt gedaan, indien men een vermoeden heeft van mogelijke corrupte gedragingen, in de eigen organisatie of elders. Bovendien blijft de bewijsvoering bij corruptie een lastig punt waardoor zij regelmatig strafrechtelijk en/of bestuursrechtelijk onder een andere noemer wordt afgedaan. Daarbij komt dat de registratie van corruptievervolgingen en -veroordelingen niet of nauwelijks centraal wordt bijgehouden, waardoor er geen zicht is op de omvang van corruptievervolging en -veroordelingen in Nederland. Deze situatie blijkt nog lastiger als het buitenlandse corruptie betreft. Zo bestaat er in het algemeen het beeld dat er spanning zit tussen het strafrechtelijk belang van handhaving en het economisch belang van niet-strafrechtelijk optreden, waardoor de prioriteit bij het onderzoeken van mogelijke corruptie door Nederlandse ondernemingen in het buitenland, lager ligt, al wordt dit van overheidszijde betwist. Feit is dat bij buitenlandse corruptie het verzamelen van bewijzen een lastige aangelegenheid is en recente voorbeelden maken duidelijk dat het samenwerken met buitenlandse opsporingsdiensten regelmatig moeizaam verloopt. Vanzelfsprekend is het daarbij allereerst de verantwoordelijkheid van bedrijven zelf om zich te distantiëren van corrupte praktijken in eigen land en buitenland. Uit internationale (op percepties gebaseerde) onderzoeken blijkt dat het Nederlandse en Zwitserse bedrijfsleven als minst corrupt worden beschouwd in vergelijking met de 26 voornaamste exportlanden. Dit neemt niet weg dat Nederlandse bedrijven zich ook schuldig maken aan corruptie of hiermee geconfronteerd worden. Dit blijkt zowel uit de ‘Global Economic Crime Survey’ 2011 als ook uit een aantal recente voorbeelden waarbij Nederlandse bedrijven via een schikking met buitenlandse overheden, boete hebben moeten doen voor omkopingspraktijken.

Interne en onafhankelijke onderzoeksbureaus

In toenemende mate worden er door organisaties, in het geval van signalen van integriteitsschendingen of vermoedens van corruptie, interne of onafhankelijke onderzoeksbureaus ingeschakeld om de feiten in kaart te brengen en helderheid te verschaffen. Dit heeft positieve kanten: onderzoeken kunnen snel worden uitgevoerd en vermoedens van integriteitschendingen worden zo eerder onderzocht omdat de drempel voor het inschakelen van dergelijke bureaus lager is dan het inschakelen van de officiële handhavende instantie. Maar hier zitten ook negatieve kanten aan: de omvang van corruptie wordt moeilijker zichtbaar, we leren er minder van, de rechtszekerheid van aangesproken mensen is onvoldoende verzekerd en indien de handhavende instanties in een later stadium alsnog worden betrokken, kan bewijs verloren gegaan zijn. Door de zaak privaat op te pakken zonder melding te doen en zonder overleg met het strafrechtelijke deel van de keten die corruptie moet tegengaan, wordt de keten doorbroken en is ketenbreed inzicht en gecoördineerde aanpak niet meer mogelijk.

Arbeidsrechtelijke afdoening corruptie

Veel mogelijke corruptie-incidenten worden in de arbeidsrechtelijke sfeer (privaat) afgehandeld. Dit heeft voordelen. Zo kan er snel gewerkt worden en zijn er geen rechtszaken nodig. Een nadeel is dat corruptie-incidenten niet zichtbaar worden en men moeilijk lering kan trekken via deze wijze van afdoening. Tevens is de bescherming van de betrokken ambtenaar hierdoor beperkt. Ook kan op deze wijze een persoon die een strafbare handeling heeft begaan, vrij eenvoudig zijn werkzaamheden elders uitoefenen.

Zo kan bij arbeidsrechtelijke afdoening van corrupt handelen van een ambtenaar, de desbetreffende ambtenaar elders zijn activiteiten gewoon voortzetten, immers een verklaring omtrent goed gedrag kan worden overlegd. Hierdoor ontstaat het risico dat corrupt gedrag onopgemerkt verder woekert. Eenzelfde situatie is overigens aanwezig bij de private sector, waar voor corrupte werknemers waarschijnlijk de gebruikelijke ontslagprocedure wordt gevolgd.

Vertrouwen een sleutelbegrip

Een ander opvallend aspect van het Nederlandse NIS is, dat vertrouwen meerdere keren als sleutelbegrip naar voren komt, daar waar het de integriteitsborging betreft. Over het algemeen hebben Nederlanders in hoge mate vertrouwen in elkaar en in instanties. De wijze waarop een pijler functioneert beïnvloedt direct het vertrouwen dat in hem gesteld wordt. Dit bleek onder andere uit de daling van het vertrouwen in de rechterlijke macht na een aantal geruchtmakende justitiële en rechterlijke dwalingen. Anderzijds wordt dit vertrouwen stilzwijgend geacht aanwezig te zijn. Zo wordt enkel transparantie geboden ten aanzien van de financiële en zakelijke belangen van bewindspersonen indien de Tweede Kamer uitdrukkelijk aangeeft geen vertrouwen te hebben in de hiervoor gekozen constructie. Ook wordt het vertrouwen in rechters verondersteld aanwezig te zijn en kan men bij zwaarwegende gronden die de onafhankelijkheid van de rechter in twijfel trekken, gebruik maken van het recht tot wraken. Dit vertrouwen, zo blijkt ook uit de analyse van de fundamenten van het NIS, is in ons land dus essentieel voor de borging van integriteit. Tegelijkertijd moet er een goede balans zijn tussen vertrouwen en controle. Bij het ontbreken van effectieve controle kan het vertrouwen bij het minste of geringste incident verloren gaan.

Des te belangrijker is het om te constateren dat binnen diverse pijlers zorgen bestaan over de gevolgen van de economische crisis en bezuinigingen. Hierbij dient enerzijds een onderscheid gemaakt te worden tussen zorgen over het adequaat kunnen uitoefenen van de eigen taak als gevolg van de bezuinigingen, zoals in het geval van de Algemene Rekenkamer en de rechterlijke macht, anderzijds kan ook het vertrouwen dat Nederlanders hebben in instituties, onder druk komen te staan nu crisis en bezuinigingen voelbaar worden.

Integriteitsverankering in tijden van economische crisis

In het verlengde hiervan vormen de signalen dat er bezuinigd wordt op integriteit, een aandachtspunt op zich. De afgelopen jaren is er in Nederland binnen de diverse pijlers veel geïnvesteerd in het ontwikkelen en implementeren van integriteitsbeleid. Eerst was dit door middel van ‘hard controls’ (wet- en regelgeving) en later kwam er ook aandacht voor de ‘soft controls’ (cultuur, bewustwording, elkaar aanspreken). Wat uit dit onderzoek naar voren is gekomen, is dat de stand van zaken ten aanzien van deze integriteitszorg per pijler maar ook binnen de organisaties behorende tot die pijler, grote verschillen vertoont. Maar in het algemeen geldt voor alle pijlers dat er nog geen sprake is van een echte verankering van het integriteitsbeleid. Er lijkt slechts in beperkte mate sprake van dat de binnen de pijlers werkzame personen elkaar aanspreken of actief integriteitsdilemma’s bespreken. Hier lijkt het beeld te ontstaan dat men het in Nederland moeilijk vindt om openlijk over de eigen en elkaars integriteit te spreken en elkaar op niet-integer gedrag aan te spreken. Wel spreken pijlers elkaar aan op niet-integere gedragingen. Echter, juist nu de economische crisis in de meeste pijlers voelbaar wordt, komen er ook signalen dat organisaties integriteit niet meer de hoogste prioriteit geven. Hieruit blijkt dat integriteit nog veelal als ‘iets extra’s’ wordt gezien en niet als een basisvoorwaarde voor het goed functioneren van een organisatie. Het moge duidelijk zijn dat een dergelijke opvatting grote risico’s met zich meebrengt voor de borging.

Risico’s voor de waakhondfunctie van de media

De tijd zal uitwijzen welk effect de economische crisis en de bezuinigen in Nederland hebben op genoemde borging. Duidelijk is dat ze ook de media raken, die al in financieel zwaar weer verkeren, onder andere door het teruggelopen aantal leden van de publieke omroep en het teruglopende aantal krantenabonnees. Hier gaat een extra risico van uit; de media vervullen immers als enige een waakhondfunctie ten aanzien van alle andere pijlers en de eigen pijler.

Waakhondfunctie en voorbeeldrol

Al eerder is aangehaald dat het Nederlandse NIS een flink aantal waakhonden kent, die alle op geheel eigen wijze andere pijlers in de gaten houden en mogelijke misdragingen of integriteitsschendingen binnen die pijlers signaleren en bekendmaken. Zo vervullen de Nationale ombudsman, de media en maatschappelijke organisaties ieder op geheel eigen wijze een belangrijke en effectieve rol in het monitoren van gedragingen van overheids en private organisaties. Zij vormen zo een belangrijk (extern) correctiemechanisme in het NIS bij het signaleren van niet-integer gedrag van andere instituties. Enig risico schuilt echter wel in het feit dat deze waakhonden relatief gezien weinig aandacht besteden aan de eigen integriteit. Zo is er slechts in beperkte mate sprake van een eigen integriteitsbeleid en leggen deze pijlers in de praktijk hier ook weinig verantwoording over af. Dit brengt risico’s met zich mee voor de eigen integriteitsborging, maar geeft ook blijk van een ontbrekend bewustzijn voor wat betreft het vervullen van een voorbeeldrol. Eenzelfde constatering kan gemaakt worden voor de Tweede Kamer. Als hoogste orgaan binnen de democratie, is het van belang dat deze laat zien prioriteit te willen geven aan zijn eigen integriteit.

Nevenfuncties: zowel pluspunt als risico

Een vast onderdeel van het integriteitsbeleid binnen de pijlers die deel uitmaken van het openbaar bestuur, is de verplichte registratie van nevenfuncties. De gedachte is inzichtelijk te maken of er sprake is van mogelijke belangenverstrengeling wanneer iemand meerdere functies vervult. Voor meerdere pijlers geldt dat de binnen die pijler werkzame personen onafhankelijk hun werk uitoefenen, zonder het zicht op de maatschappij te verliezen. Tot voor kort werden nevenactiviteiten daarom gezien als een manier om voeling te houden met wat er leeft in de maatschappij. Dit was bijvoorbeeld het geval bij rechters, die eerder verweten werden te veel in een ‘ivoren toren’ te vertoeven. Later ontstond de overtuiging dat nevenactiviteiten een risico voor de integriteitsborging konden vormen. Uit het onderzoek blijkt dat nevenactiviteiten regelmatig niet worden opgegeven (bijvoorbeeld door Kamerleden en rechters), wat gevolgen heeft voor het vertrouwen in de desbetreffende pijlers, dit los van de vraag of er daadwerkelijk sprake zou kunnen zijn van belangenverstrengeling. Anderzijds blijken in de pijlers werkzame personen uit angst de schijn van belangenverstrengeling op zich te laden, te stoppen met bepaalde nevenactiviteiten. Beide gevolgen kunnen een risico vormen voor de integriteitsborging.

Vriendendienst in plaats van financieel gewin

Ten aanzien van de geschenkenregeling kan worden opgemerkt dat de in de pijlers werkzame personen veelal bekend zijn met de regels over het aannemen van geschenken. De vraag is echter of hiermee integriteit het best geborgd wordt. Uit de empirische onderzoeken naar integriteitsschendingen is veelal gebleken dat belangenverstrengeling vaker ontstaat door de contacten die men zakelijk en privé heeft en hoe hiermee wordt omgegaan. Daarbij is financieel voordeel vaak niet leidend maar gaat het veel meer om vriendendiensten, waarbij de toevertrouwde macht ten behoeve van bekenden wordt aangewend. Door eenzijdige aandacht voor integriteit via deze registratieplicht, lijkt de aandacht voor de vraag hoe integer om te gaan met het eigen netwerk en vriendendiensten onder te sneeuwen.

Transparantie: niet te veel en niet te weinig

Binnen veel pijlers schort er het een en ander aan de transparantie. Dit onderzoek heeft uitgewezen dat enig zicht op de inrichting van de pijler en werkwijze en besluitvorming van belang is om integriteit te borgen omdat zo misstanden gesignaleerd kunnen worden. Ook kan een teveel aan transparantie juist ten koste gaan van het vertrouwen van burgers in de desbetreffende pijler. Het blijft dus zaak een evenwicht te vinden tussen die zaken die openbaar gemaakt dienen te worden en die zaken die niet een zo groot belang dienen dat openbaarheid noodzakelijk is. Zo is het voor de adequate borging van integriteit essentieel dat de benoemingsprocedures binnen het openbaar bestuur transparant zijn. Tevens is het van groot belang dat overheidsdocumenten, zoals Kamerstukken, vrij toegankelijk zijn en eenvoudig kunnen worden geraadpleegd. In Nederland is de wijze van archivering van overheidsdocumenten een punt van zorg, evenals de al eerder genoemde wijze van informatievergaring via de Wet openbaarheid van bestuur.

Ontbreken van wetgeving

Ondanks dat er sinds 2005 relatief veel wetgeving tot stand is gekomen die gericht is op het voorkomen van corruptie en het beschermen van integriteit, is er een aantal terreinen waarop de wetgeving dusdanig tekortschiet dat de integreitsborging binnen meerdere pijlers en die van het NIS als geheel, wordt beperkt. Zo biedt de huidige wetgeving geen adequate bescherming aan klokkenluiders, waardoor het risico groot is dat men bij een vermoeden van een misstand afziet van het melden hiervan, omdat dit grote negatieve gevolgen kan hebben voor de melder. Een aantal bekende klokkenluiderszaken heeft aangetoond dat de gevolgen voor werk en privéleven groot kunnen zijn. De huidige klokkenluidersregeling heeft deze beeldvorming niet weggenomen. Dit punt van kritiek geldt voor alle pijlers in het NIS. Een tweede voorbeeld van gebrekkige wetgeving heeft betrekking op de financiering van politieke partijen. Het wetsvoorstel ten aanzien van deze financiering heeft enkel betrekking op die politieke partijen die vertegenwoordigd zijn in de Eerste of Tweede Kamer en kent hoge drempelwaarden voor het openbaar maken van giften. Bovendien komt het toezicht niet bij een onafhankelijke instantie te liggen. Deze beperkte regulering van financiering van politieke partijen vormt een groot risico voor de integriteitsborging van politieke partijen en daarmee voor de eerlijke politieke besluitvorming. Een derde gebrekkige wet, die de integriteitsborging van meerdere pijlers raakt, is de Wet Openbaarheid van Bestuur. Het recht op informatie blijkt in de praktijk vaak niet gerealiseerd te worden; overheidsinstanties reageren vaak niet, of niet tijdig, op de verzoeken van journalisten of burgers. Vanuit de journalistiek en de Nationale ombudsman is hier veelvuldig kritiek op geleverd. Het is nog steeds onduidelijk of de regering of de Tweede Kamer hier werk van gaat maken. Een vierde punt van zorg op het gebied van wetgeving, is het ontbreken van spelregels voor lobbyisten. Lobbyisten hoeven zich niet te registreren en kunnen moeiteloos vertoeven in overheidsgebouwen en binnen overheidsstructuren. Dit vormt een risico voor de onafhankelijkheid van de pijlers Wetgevende Macht, Uitvoerende macht en Publieke sector en er is geen enkel zicht op de schaal waarop en de mate waarin door lobbyisten invloed wordt uitgeoefend op de politieke besluitvorming.

Bedrijfsleven en anticorruptie wetgeving

De Nederlandse anticorruptie wetgeving is neergelegd in het Wetboek van Strafrecht. Probleem is dat hier de corruptie door ambtenaren centraal staat. Corruptie door private partijen onderling wordt in Nederland niet bestraft. Weliswaar is omkoping van personen die geen ambtenaar zijn ook strafbaar, maar dan kan het alleen gaan om werkgerelateerde niet-ambtelijke omkoping. Bovendien moet de omgekochte persoon tegenover zijn werkgever de omkoping verzwijgen. Dit is onvoldoende, ook in vergelijking ten opzichte van andere Europese landen waar corruptie in de private sector bestreden wordt. Terecht, omdat uit het laatste corruptieperceptieonderzoek van Transparency International blijkt dat de omvang van de corruptie in de private sector bijna even groot is als corruptie door ambtenaren. Gedragscodes en compliance regelgeving gelden vooral voor beursgenoteerde ondernemingen en financiële instellen, maar niet voor het midden- en kleinbedrijf. Dit maakt het bedrijfsleven bijzonder kwetsbaar voor integriteitsschendingen.

Voorbij corruptie in strikte zin

In het onderzoek is naar voren gekomen dat bepaalde sectoren, zoals de bouw- en vastgoedsector, vaker naar voren komen in strafdossiers die betrekking hebben op corruptie. Ook recente corruptiezaken hebben plaatsgevonden in deze sectoren. Anderzijds blijken er in verschillende pijlers eigen vormen van integriteitsschendingen voor te komen. Veelal vallen deze schendingen niet te typeren als corruptie in strikte zin, zoals bijvoorbeeld in het geval van onjuiste berichtgeving door journalisten, of een voormalig minister die publiek geld gebruikt voor de uitgave van een blad dat gezien wordt als een campagne-activiteit. Deze voorbeelden geven aan dat het in sommige gevallen moeilijk wordt gevonden een duidelijke kwalificatie van goed of fout, of van integer of niet-integer aan te geven. Hierbij is het van belang te onderzoeken welke risico’s nu specifiek zijn voor de afzonderlijke pijlers en/of sectoren, zodat gericht aandacht besteed kan worden aan integriteitsbewustwording .

Anticorruptie Autoriteit

In Nederland ontbreekt een anticorruptie autoriteit. BIOS vervult enkel een faciliterende rol in de ondersteuning van overheden in hun vormgeving van integriteitsbeleid. Een instantie met zowel een preventieve, educatieve als repressieve aanpak inzake anticorruptie ontbreekt en zou een oplossing vormen voor de nu te gefragmenteerde omgang met meldingen van misstanden. Zo werkt, als gesteld, de huidige klokkenluidersregeling niet en biedt de Commissie Integriteit Overheid (CIO) geen adequate mogelijkheid tot het onderzoeken van misstanden. Bovendien betreft het hier enkel meldingen op het niveau van de Rijksoverheid en kunnen geen meldingen gedaan worden die betrekking hebben op bijvoorbeeld een waterschap. Personen die misstanden willen melden, dienen dit in de meeste gevallen eerst intern te doen, alvorens het CIO hier aan te pas komt. Daarnaast kunnen misstanden gemeld worden via ”Meld Misdaad Anoniem” of door contact op te nemen met de handhavende instanties. Er is geen een vergelijkbaar meldpunt voor personen in de private sector. Deze wirwar aan instanties schept echter veel onduidelijkheid over de manier waarop misstanden gemeld kunnen worden.

Tot slot: integer “polderen”

Nederland is een land van streven naar consensus en het creëren van draagvlak (polderen). Op alle niveaus wordt ruimte geboden aan individuen en collectieven voor belangenbehartiging. Nederland wordt ook gekenmerkt door het feit dat Nederlanders actief zijn en met “meerdere petten op” een bijdrage leveren aan de Nederlandse samenleving. Informele netwerken vormen daarbij het cement van de samenleving. Dit alles wordt gezien als de kracht van Nederland. Maar zoals altijd geldt ook hier dat een teveel van het goede kan leiden tot valkuilen. Dit is het geval indien belangenbehartiging zich aan het zicht onttrekt, zoals bij lobbyen of de financiering van politieke partijen het geval is. Maar juist ook wanneer informele contacten resulteren in het aanwenden van de toevertrouwde publieke macht om kennissen, vrienden en familie op enige wijze te bevoordelen. Zodra er sprake is van misbruik van de (publieke) bevoegdheid en er een financieel voordeel tegenover staat, kan men spreken van corruptie. De uitdaging voor Nederland zal zijn om het goede van onze consensus- en netwerkmaatschappij te behouden, maar daarbij voldoende oog te hebben voor die gedragingen die niet direct onder de definitie van corruptie vallen; situaties waarin wel sprake is van ‘misbruik van toevertrouwde macht voor private doeleinden’. Hierbij dient in ogenschouw te worden genomen dat meer regels niet altijd leidt tot meer integer gedrag. Juist in Nederland waar het zogenoemde polderen gebruikelijk is, is het van belang dat steeds wordt afgewogen en bediscussieerd of op de juiste wijze met macht en invloed wordt omgegaan. De uitdaging voor Nederland zal zijn om het spreken over integriteit en het elkaar aanspreken op integriteit, als vanzelfsprekend onderdeel te zien van het netwerken, het lobbyen, het handeldrijven. Willen wij integriteit echt verankeren in de pijlers van het NIS, dan dient vooral aandacht besteed te worden aan het blijvend ontwikkelen van het moreel kompas van individuen en dient het bespreken van morele dilemma’s en het elkaar aanspreken op niet-integer gedrag een gewoonte te worden in de Nederlandse samenleving. Pas als de eigen integriteit niet langer een taboe is, is er sprake van een toekomstbestendig NIS.

Deze landenstudie is het startsein voor de verdere strijd tegen corruptie en het promoten van integriteit in Nederland. Nu zichtbaar is geworden wat de sterke en zwakke punten van het Nederlandse NIS zijn, is het zaak de zwakke punten aan te pakken. De uitgangspositie van een sterk Nationaal Integriteitssysteem geeft moed, in Nederland hoeft immers niet bij nul te worden begonnen; er is vooral sprake van ‘achterstallig onderhoud’.
 

AANBEVELINGEN

De overheersende indruk bij zowel het zakenleven als bij burgers is dat corruptie in Nederland toeneemt. De bescherming van de integriteit bij bedrijven wordt in gevaar gebracht doordat er relatief weinig wetsartikelen in het strafrecht zijn met betrekking tot corruptie tussen private partijen en dat er wetten zijn die betrekking hebben op compliance maar dat deze niet zijn toegesneden op kleine en middelgrote ondernemingen.

Recente corruptieschandalen op verschillende overheidsniveaus, in de private sector en toenemende internationale druk om corruptie te bestrijden in met name de internationale handel en dienstverlening, vereisen een hernieuwde belangstelling voor maatregelen om de integriteit en transparantie te versterken en corruptie in te perken. Duidelijk is dat grotere integriteit nodig is. Integriteit aan de top, dat wil zeggen het elkaar als bestuurders aanspreken op integriteit is gewenst. Dit komt dus bij het bekende “tone from the top”. Naast deze centrale boodschap uit het rapport is er de boodschap dat misstanden veilig moeten kunnen worden gemeld binnen een organisatie maar ook daarbuiten. Daarbij moet het geen verschil uitmaken of het de overheid betreft dan wel een private onderneming.  Dan nog moeten er leemtes in de ‘checks and balances’ wat betreft de bevordering van integriteit en bestrijding van corruptie worden opgevuld.

In het licht van recente bevindingen van het NIS-onderzoek wil TI Nederland werken op basis van de volgende aanbevelingen;

In het algemeen

1. De aanbevelingen van de OECD voor het inperken van corruptie moeten zo compleet mogelijk en zo spoedig mogelijk worden  uitgevoerd. In het bijzonder moet Nederland een meer proactieve houding innemen wat betreft het onderzoek en de vervolging van buitenlandse overheidsdienaren  in internationale zakelijke transacties. Bovendien moeten moedermaatschappijen verantwoordelijk worden gesteld voor activiteiten van hun dochterondernemingen. De sanctiebedragen bij buitenlandse corruptie moeten worden verhoogd.
2. De publieke en private sector en ook maatschappelijke organisaties moeten samenwerken om corruptie te verminderen en het belang van integriteit te verbeteren. Individuele gevallen van corruptie moeten centraal worden geregistreerd en worden bijgehouden om meer effectieve vervolgingen mogelijk te maken.
3. Ondanks positieve ontwikkelingen in het verbeteren van de integriteit en transparantie, zijn systemen om corruptie te voorkomen bij  het bedrijfsleven noch bij de publieke sector wijd verbreid aanwezig. Vertegenwoordigers en leidinggevenden van alle pijlers uit de publieke sector moeten verantwoordelijk  worden gemaakt voor de eigen integriteit. Het maatschappelijke middenveld moet haar  inspanningen voor meer transparantie,  integriteit en toerekenbaarheid vergroten.
4. Integriteit en anticorruptie worden niet voldoende expliciet besproken en maken geen deel uit van de curricula in scholen en universiteiten. Er wordt geen publiekscampagne gevoerd inzake de schade die veroorzaakt wordt door corruptie in Nederland. Het doel zou moeten zijn om het bewustzijn van de burgers ten aanzien van de gevaren van corruptie te verhogen en duidelijk te maken welke kanalen er zijn om misbruik aan de kaak te stellen.

Het verbeteren van de integriteit in de publieke sector

5.            Er zou een register moeten zijn waarin ministers en staatssecretarissen hun zakelijke en financiële belangen bekend maken. Dit register zou moeten worden gemonitord. Het handboek voor kandidaat-ministers zou moeten worden veranderd in een echte gedragscode voor de ministerraad en ook integriteitsregelingen moeten omvatten. Voormalige ministers mogen binnen twee jaar na hun ministerschap geen partnerrelatie aangaan met hun voormalige ministerie.

6.            Precieze regels moeten worden geformuleerd met betrekking tot financiering van politieke partijen zodat de transparantie verzekerd is en de mogelijkheden voor corruptie worden geëlimineerd. Deze aanbevelingen moeten de richtlijnen van de GRECO volgen. Het zou geen verschil mogen uitmaken of deze donaties worden gebruikt voor het helpen bij de financiering van verkiezingscampagnes voor de centrale overheid of voor de lokale of provinciale verkiezingen.

7.            Er moet een openbaar register komen van lobbyisten die actief zijn bij het parlement of de ministeries. Parlementsleden en ambtenaren moeten dossiers bijhouden van hun contacten met lobbyisten en belangengroepen in hun werkveld. Interventies door lobbyisten moeten openbaar worden gemaakt.

8.            Een meer transparante benoemingsprocedure voor topambtenaren is gewenst.

Instrumenten en bronnen

9.            Het strafrecht moet worden gemoderniseerd om meer aandacht te kunnen schenken aan het inperken en bestraffen van corruptie in de private sector en om een effectiever vervolgingsbeleid door de politie, belastingambtenaren en het Openbaar Ministerie mogelijk te maken. De recent aangepast Bribery Act van het Verenigd Koninkrijk kan hierbij als voorbeeld dienen.

10.          De personele- en financiële middelen van de recherche en justitiebeambten moeten worden uitgebreid  om effectiever te kunnen zijn op het terrein van de bestrijding van fraude en corruptie. Duidelijker wettelijke voorzieningen en meer efficiëntere wettelijke procedures zouden kunnen helpen. De kwaliteit en kwantiteit van het Nederlandse Openbaar Ministerie moet in overeenstemming worden gebracht met die van hun collega’s uit Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Een meer actieve samenwerking op het gebied van het tegengaan van omkoping moet binnen en buiten de EU worden nagestreefd , in het bijzonder met  de VS. De binnenlandse en internationale samenwerking bij het onderzoeken en vervolgen van (internationale) gevallen van corruptie moet worden versterkt en bestaande anticorruptieverdragen moeten worden geïmplementeerd. De betrokken instanties moeten effectiever samenwerken. Om integriteitsschendingen te verminderen moet gebruik worden gemaakt van bestaande  “best practices”.

11.          De richtlijn van het College van procureurs-generaal met betrekking tot het onderzoek naar en de vervolging van buitenlandse corruptie moet worden aangepast zodat  economische of concurrentieargumenten niet langer kunnen worden gebruikt om corrupte zakelijke transacties te rechtvaardigen.

12.          Openbaar Ministerie, Rijksrecherche en de FIOD moeten gezamenlijk met de overheidssector procedures ontwikkelen over hoe om te gaan met integriteitsschendingen. Er moet een effectieve controle en monitoring komen van corruptiegevallen. De private sector moet ook criminele gevallen van corruptie vastleggen op eenzelfde manier als corruptiegevallen in de officiële databases van politie en justitie.

13.          De ‘waakhonden’ zoals de media, de Nationale ombudsman en het maatschappelijk middenveld, dienen een visie op de eigen integriteit te ontwikkelen en deze in praktijk te brengen.

Het bewaken van het openbaar belang

14.          De wijze waarop zaken worden toegewezen aan rechters dient transparanter worden. Hiertoe dient een systematiek ontwikkeld te worden, die willekeurige toedeling garandeert.

15.          Modernisering van de Wob is gepast, gelet op de noodzaak  het publiek te kunnen informeren over onwettige activiteiten. Richtsnoeren  kunnen worden ontleend aan bestaande internationale “good practices”  in Europa.

16.          Een beter beschermde omgeving voor (potentiele) klokkenluiders zowel in de private als in de (semi-) overheidssector moet worden veiliggesteld. De wetten inzake de bescherming van klokkenluiders moeten worden versterkt. Werknemers moeten raad en advies kunnen inwinnen als zij klokkenluider zijn. Een instantie  voor klokkenluiders moet alle sectoren omvatten en moet potentiële klokkenluiders, indien nodig, in staat te stellen bestaande verplichtingen te doorbreken met betrekking tot vertrouwelijkheid en loyaliteit als onderdeel van de noodzakelijke documentatie voor hun zaak, zonder dat ze daarvoor worden bestraft.