In: Civis Mundi #17 vrijdag 08 maart 2013
Dr. Toon Kerkhoff studeerde geschiedenis en filosofie. Hij is universitair docent Bestuurskunde in Leiden en mede oprichter van het Haagse Centre for Public Values & Ethics“.
http://campusdenhaag.leiden.edu/publicadministration/research/centre-for-public-values-ethics.html
Inleiding
Discussies over corruptie en integriteit in Nederland gaan niet zelden gepaard met historische nieuwsgierigheid. Vertonen ‘onze’ bestuurders nu beter of erger gedrag dan in het verleden? Bestonden hedendaagse vormen van corruptie toen ook? Welke overeenkomsten en verschillen zien we tussen heden en verleden? Mijn dissertatie[1] – gebaseerd op historisch onderzoek naar moreel protest en enkele corruptieschandalen in het gewest Holland tussen 1748 en 1813 – beoogt zulke vragen te beantwoorden. Dat kan niet zonder noodzakelijke beperkingen aan te geven. ‘Holland’ is immers niet direct gelijk te stellen aan de Republiek (laat staan het huidige Nederland) en enkele schandalen leveren nooit een volledig beeld op. Het gewest (als politiek-bestuurlijk en economisch centrum van de Republiek) mag wel worden beschouwd als een belangrijke graadmeter. De schandalen leveren soms expliciet – en vaak verborgen – informatie op over wat toen onder corruptie werd verstaan. Schandalen zijn daarnaast vaak zelf katalysatoren voor verandering in het denken over corruptie en goed bestuur. Ook de onderzochte periode 1748 – 1813 was met al haar omwentelingen van fundamenteel belang voor de vormgeving van het politiek-bestuurlijke systeem en het dominante waardenstelsel in het huidige Nederland.
Maar ik wil meer. Historisch onderzoek naar corruptie en veranderend denken over goed bestuur kan en moet immers ook een morele, didactische en utilitaristische functie dienen. Het laat ons percepties en mythes over corruptie in heden en verleden doorbreken door aandacht te schenken aan context, detail en de lange termijn. Het helpt uniciteit en vergelijkbaarheid, evenals het toevallige of irrationele en het bedoelde of vooropgezette aan te tonen. Het helpt ons ook verandering en continuïteit in ideeën en houdingen ten opzichte van (goed) openbaar bestuur, het algemene (publieke) belang, en de rol van de overheid te doorgronden en levert kennis op van de geschiedenis van sociaal-politieke interactie. Het biedt inzicht in veranderende opvattingen over de (juiste) verhouding tussen bestuur en bestuurder, tussen staat en samenleving, en tussen publiek en privaat. Dit stelt ons in staat te onderzoeken in hoeverre hedendaagse publieke waardenstelsels gevormd zijn door en in het verleden.
Allereerst ga ik in op de vraag hoe corruptie in Nederland historisch geduid en te duiden is? Zijdelings komt dan de vraag naar een historisch bruikbare en contextgevoelige definitie van het begrip ‘corruptie’ aan de orde. Hoe zag corruptie in de Nederlandse geschiedenis er zo ongeveer uit? Welk inzicht bieden moreel protest en corruptieschandalen? Dat zal overigens wel op beperkte schaal zijn vanwege de hier beschikbare ruimte. Is het mogelijk, en zo ja in hoeverre, om veranderingen en continuïteit in het denken over corruptie in Nederland in de gekozen periode van onderzoek te duiden en te verklaren? Ik stel, overigens in navolging van anderen, dat veranderingen in sociaal-politiek vocabulaire en houdingen ten opzichte van de overheid en haar bestuur (dus inclusief opvattingen over corruptie en publieke waarden) ook in de vroegmoderne Republiek hand in hand gingen met fundamentele processen van democratisering, staatsvorming, ideologisering en politisering. Wat zijn de conclusies voor het heden?
Corruptie in de Nederlandse geschiedenis: een korte historiografie
Ja, corruptie kwam voor gedurende de achttiende en begin negentiende eeuw. Hedendaagse ‘graaiers’ of ‘achterkamertjesbestuurders’ worden door verschillende partijen vaak met corrupte vroegmoderne regenten vergeleken. Dat heeft naar alle waarschijnlijkheid te maken met het werk en oordeel van verschillende vaderlandse historici van weleer. Hoewel onderwerpen als corruptie, integriteit en publieke waarden door historici slechts indirect besproken zijn in de context van andere vragen, werd in het werk van velen de periode als bijzonder corrupt afgeschilderd én sterk veroordeeld.
Het was voor hen een tijd van het onderling vergeven of verkopen van baantjes, het verzamelen van (buiten)ambten, het besturen achter gesloten deuren inclusief uitgebreide stelsels van patronage en nepotisme. Dit beeld van de corrupte vroegmoderne Republiek is door latere historici evenwel gerelativeerd, genuanceerd en van een minder veroordelende interpretatie voorzien. Deze herinterpretatie is als trend in nog recentere tijden doorgezet en heeft vorm gekregen in een zogenaamde ‘cultural turn’, te omschrijven als een prosopografische[1] interpretatiewijze waarbij men het handelen en de denkwijze van de bestuurders in de Republiek wil begrijpen en verklaren in de context van die tijd. Die houding maakt het lastig om gedrag in het verleden zonder meer als corrupt, dat wil zeggen als fout, te typeren op basis van ‘modernere’ uitgangspunten. Recente historici over corruptie en integriteit zijn zich steeds meer af gaan vragen hoe redelijk het eigenlijk is om zaken als het gebruik van emolumenten of ambtenverkoop en nepotisme te veroordelen of als corrupt te bestempelen, als er voor publieke functionarissen tegelijkertijd geen (bureaucratische) regelingen zoals salarissen of vaste promotiemogelijkheden zijn en er van een publiek-privaat scheiding nauwelijks sprake was.
Deze kritische reflectie heeft ertoe geleid dat corruptie tegenwoordig steeds vaker als een contextueel en contingent fenomeen wordt beschouwd. Tegelijkertijd heeft dit nog niet geleid tot al te veel relativisme. Te vaak zien wij bijvoorbeeld nog een belerend opgestoken vingertje van zogenaamd minder naar zogenaamd meer corrupte tijden en/of landen. Te vaak wordt er ook nog steeds vrij makkelijk gedacht over de mogelijkheid een nagenoeg universele definitie van corruptie te formuleren, als ‘ware’ corruptie. Een dergelijke veel gebruikte definitie benoemt het bijvoorbeeld als een juridisch-economisch fenomeen van misbruik van publieke middelen voor privaat financieel gewin (economische nutsmaximalisatie).
Ook voor wat betreft Nederland zou men – op basis van historisch inzicht en onderzoek – voorzichtiger moeten zijn over de vraag in hoeverre vergelijkingen tussen heden en verleden en tussen plaatsen met een geheel eigen context überhaupt te maken zijn. De vraag wat goed bestuur is, hangt immers altijd in sterke mate af van door wie, waar en wanneer die vraag gesteld wordt? Zonder daarbij overigens een normatieve discussie over die verschillen uit de weg te gaan. Vergelijkbare handelingen kunnen verschillend worden ervaren of geïnterpreteerd. Andere tijden kennen andere opvattingen over goed bestuur. Ooit toelaatbaar gedrag (een gift ontvangen, een vriend aan een functie helpen) is dat tegenwoordig niet altijd meer, en wat wij tegenwoordig acceptabel vinden kan ook in de toekomst evengoed weer worden afgekeurd.
Daarmee kan corruptie – zeer breed – worden omschreven als misbruik, volgens de juridische én sociale standaarden van een publiekmaatschappelijke orde van een publieke rol of goed, voor privaat voordeel. Wat corrupt is wordt, in heden en verleden, zodoende bepaald door strijd en onenigheid over publieke waarden en krijgt betekenis in een bredere institutionele context. Met bovenstaand uitgangspunt, benadering en definitie in de hand kijken wij in het onderstaande naar hoe corruptie er in de Nederlandse geschiedenis eigenlijk zoal uitzag.
Hoewel mijn prosopografische en meer relativerende houding tot voorzichtigheid maant, mag dit niet leiden tot de conclusie dat er over het verleden niets gezegd kan worden. Nog steeds moeten en kunnen wij bekijken wat in de Republiek onder corruptie verstaan werd en moeten wij veranderingen en continuïteit in de loop der tijd proberen te verklaren. Ter beantwoording van deze vragen volgt eerst een korte samenvatting van de bevindingen uit mijn onderzoek naar debatten omtrent corruptie en publieke moraal, en enkele grote corruptieschandalen, in de Nederlandse geschiedenis tussen 1748 en 1813. Dit geeft geen compleet beeld, maar vormt wel een goed begin om vragen te beantwoorden over moreel protest en corruptieschandalen in die jaren. Vragen naar wat wel en niet geaccepteerd was, waarom dat zo was, en waarom en hoe hier verandering in optrad?
Politieke Cultuur en Moreel Protest (1748 – 1813)
Verschillende kenmerkende personen of ‘morele autoriteiten’ uit de periode 1748 – 1813 fungeerden als boegbeeld van drie opeenvolgende en aan elkaar verbonden hervormingsbewegingen van Doelisten, Patriotten en Bataven die gedurende de hele periode protest aantekenden tegen de bestaande bestuurscultuur van het ancièn régime. Auteurs als Hendrik van Gimnig (medio 18e eeuw), Jean Rousset de Missy (1686 – 1762), Joan van der
Capellen tot den Pol (1741 – 1784), de schrijvers van de Grondwettige Herstelling (1785) – waaronder Johan Hendrik Swildens (1745 – 1809) – Isaac Gogel (1765 – 1821) en Willem Anthonie Ockerse (1760 – 1826) hekelden bestaande praktijken en stelden zich op als vernieuwers en hervormers met een duidelijk morele boodschap.
Mijn bestudering van het denken van deze uiteenlopende figuren toont aan dat er naast de nodige verschillen vooral ook continuïteit is geweest. Tussen 1748 en 1813 is herhaaldelijk protest geleverd, deels als gevolg van sterk wisselende politieke en sociaaleconomische omstandigheden, met gelijksoortige kritiek op bestaande publieke moraal. Er zijn ook veelal gelijksoortige oplossingen geboden zoals een einde aan ambtenverkoop door middel van nieuwe procedures en andere vormen van bureaucratisering. In de kern blijkt het – ondanks de nodige verschillen – bij Doelisten, Patriotten en Bataven te zijn gegaan om nieuwe dan wel herbevestigde principes of publieke waarden, waaronder met name politieke participatie, volkssoevereiniteit, representatie, politieke verantwoording en publieke verantwoordelijkheid. Corruptie werd goeddeels gezien als het algehele verval van de Nederlandse staat en samenleving als gevolg van eigenbelang, patronage, nepotisme en ideeën van ‘Ware Vryheid’ en onderlinge harmonie tussen regenten.
Hoewel er velen waren die de bestaande praktijken wel degelijk acceptabel vonden, wezen hervormers in toenemende mate op een hernieuwde en bredere connotatie van de politieke gemeenschap en het publieke of algemene belang dat niet of niet voldoende in acht werd genomen door bestuurders. Zo ijverde menig Doelist voor de verkoop van publieke ambten om de stadskas (en dus een bredere gemeenschap dan de regenten elite) te spekken en riepen Patriotten, zoals Van der Capellen, op tot meer openheid van bestuur en bredere politieke participatie. Hervormingsgezinde Bataven gingen in veel gevallen nog verder. Vanaf omstreeks 1795 werden publieke waarden als participatie, volkssoevereiniteit, representatie, verantwoording en verantwoordelijkheid echt dominant in één ‘monistisch’ waardestelsel.
Deze studie van het bestaan van moreel protest en het zoeken naar nieuw en ander bestuur wordt gesteund door onderzoek naar debatten omtrent enkele grote corruptieschandalen uit de periode 1748 – 1813. De beschrijving van deze schandalen en de belangrijkste conclusies volgen.
1. Belastingen, Corruptie en Bureaucratisering (1748 – 1756)
Een eerste corruptieschandaal heeft betrekking op handelingen van private belastingpachters en hun publieke controleurs die omstreeks 1748 door velen als corrupt werden betiteld. Rondom de zogenaamde Pachteroproeren werd een eeuwenoud, grotendeels ‘privaat’ systeem van belastinginning (gebaseerd op verpachting) omgevormd tot een nieuw publiek belastingsysteem in een poging iets aan misstanden te doen. Het oproer, morele protest en de reactie van lokale en centrale overheden laten zien dat het pachtsysteem – gebaseerd op eigenbelang en individueel financieel gewin als motivatie voor een efficiënte belastinginning – in morele zin niet langer voldeed. In het publiek maken van de belastinginning werden nieuwe morele standaarden waar dit apparaat aan moest voldoen door lokale en centrale overheden expliciet opgesteld dan wel herbevestigd. Het schandaal toont aan hoe bureaucratisering van het systeem hand in hand ging met een sterk veranderende houding ten opzichte van de gewenste bestuurlijke moraal.
Corruptie betekende, uitgaande van debatten uit die tijd, in toenemende mate het niet naleven van bureaucratische waarden als hiërarchie, expertise, punctualiteit en neutraliteit. Het vermengen van een publieke functie met private belangen door belastingfunctionarissen werd evenzo steeds minder getolereerd. Dit was – het moet benadrukt worden – een revolutionaire gedachte in een wereld die een dergelijke scheiding voorheen nauwelijks kende. Belastingfunctionarissen moesten in toenemende mate in een sterk bureaucratisch en ‘publiek’ raamwerk functioneren. Zij kregen, bijvoorbeeld, steeds vaker een vast salaris en moesten zich houden aan strengere regels, procedures en instructies waar zij vanaf de jaren 1750 ook daadwerkelijk in juridische zin op werden afgerekend.
Daarnaast betekende corruptie, zeker in de ogen van veelal anonieme pamfletschrijvers, vooral ook het vergaren van rijkdom en weelde in tijden van (verondersteld) economisch en militair verval. Integere publieke (belasting)functionarissen zouden daarbij, geheel volgens Doelisten-ideologie, slechts het belang van de stadskas en dat van de burger in een bredere politieke gemeenschap voor ogen moeten hebben.
2. Prinselijke Patronage en Protest van Patriotten (de jaren 1770 en 1780)
In de jaren 1770 en 1780 speelden andermaal fundamentele veranderingen op het gebied van publieke waarden en bestuurlijke moraal. De opkomst van nieuwe politieke ideeën, verspreid door een ontluikende politieke pers en een groeiende publieke opinie, bracht ook de Republiek in revolutionair vaarwater. In de jaren na 1770 kwam er van de zijde van de Patriotten hevige en stelselmatige kritiek op het politieke systeem met in de hoofdrollen een steeds machtiger wordende Stadhouder op centraal niveau en de regerende oligarchieën van stedelijke regenten (en Prinselijke vertrouwensmannen in de provincie) op lokaal niveau. Zij baseerden hun kritiek op nieuwe ideeën als volkssoevereiniteit, individuele vrijheid, politieke participatie en representatie. Zij wensten deelname van een grotere groep mensen in de lokale en gewestelijke besturen van de Republiek en zetten zich in voor ‘morele herbewapening’ om het gecorrumpeerde regime en daarmee de Republiek letterlijk weer gezond te maken.
De Patriotten zagen vooral een moreel gevaar in de vertrouwensmannen die door de Erfstadhouder in provinciale en lokale bestuurslichamen werden geplaatst om zijn macht te vergroten en zijn belangen te behartigen. Deze vertrouwensmannen of ‘Luitenant-Stadhouders’ maakten zich volgens velen vaak schuldig aan machtsmisbruik. In de tweede helft van de achttiende eeuw werd dit stelsel van Stadhouderlijke patronage en lokale ambtenbegeving zowel door ideologisch geïnspireerde Patriotten als door praktisch gemotiveerde – want van bestuur uitgesloten – lokale regenten, fel bekritiseerd en bestempeld als corrupt. In de woorden van menig Patriot werd het publieke belang – dat nu ook ging bestaan uit zaken als volkssoevereiniteit, politieke participatie, bescherming van de burger, wederopleving van handel en welvaart en een einde aan de ‘tirannie’ van de Erfstadhouder voor wie geen plek was in een Republiek – door deze vertrouwensmannen duidelijk niet behartigd. Aan de andere kant uitte de corruptie van de vertrouwensmannen volgens de buitenspel gezette regenten zich in het niet honoreren van aloude principes van senioriteit, toerbeurt en collegiale harmonie tussen regenten onderling. Vooral dat laatste lijkt voor de regenten op de ‘shop-floor’ in deze periode nog steeds de belangrijkste bestuurlijke waarde en maatstaf voor corruptie te zijn geweest.
Zo vonden uitgesloten regenten en Patriotten elkaar tijdelijk in hun afkeer van bestaande bestuurlijke praktijken maar hadden beide groepen heel andere ideeën voor de toekomst. De regenten wilden vooral terug naar de oude praktijken van het ancien regime. De Patriotten wilden naar een meer integer systeem. Uiteindelijk trokken de Erfstadhouder en zijn clique als gevolg van Pruisische militaire interventie van 1787 aan het langste eind. In de praktijk en op de korte termijn kwam er zodoende weinig terecht van Patriottische (moreel geïnspireerde) hervormingsplannen. Nieuwe ideeën waren echter wel degelijk gezaaid en zouden na 1795 terugkomen en vanaf dan meer structureel worden doorgevoerd als gevolg van een gunstiger voedingsbodem.
3. Jenever, Laken en Gezouten Vlees: Corruptie in de Bataafse Republiek
In een derde casus, vlak na de Bataafse revolutie van 1795, zien wij andermaal grote – en ditmaal meer permanente – veranderingen. Het bleek dat enkele leden van het Uitvoerend Bewind, de directeuren Wybo Fijnje (1750 – 1809), Pieter Vreede (1750 – 1837) en vooral Stephan van Langen (1758 – 1847) hun eigen bedrijven hadden bevoordeeld (dan wel daarvan geweten hadden) inzake de levering van laken, jenever en gezouten vlees aan Franse troepen die sinds 1795 in de Republiek gelegerd waren. Zij hadden publiek geld (van de voormalige Verenigde Oost-Indische Compagnie) gebruikt, of hiervan geweten, om zichzelf, dat wil zeggen hun eigen fabrieken, te betalen voor de levering van deze goederen.
De casus toont een aantal interessante denkbeelden over corruptie en veranderingen hierin. Allereerst zien wij dat er in deze tijd van fundamentele politieke en sociale verandering vrij resoluut – doch zeker niet unaniem en/of van het ene op het andere moment – een einde werd gemaakt aan het oude federalisme en particularisme van de Republiek en de bijbehorende bestuurscultuur. Staatsvorming, centralisatie en het optuigen van een nieuw politiek-bestuurlijk apparaat met meer gestandaardiseerde procedures (zoals uniforme wetgeving) en een professioneler ambtenarenapparaat hadden consequenties voor veranderend denken over corruptie. Onder druk van Fransen en Bataven was een sterke eenheidsstaat tot stand gekomen – met een Staatsregeling en een Nationale Vergadering – en discussies concentreerden zich op de vraag waar macht en gezag eigenlijk vandaan kwamen, hoe een sterke centrale overheid zich dus had te gedragen en wiens belangen de overheid eigenlijk zou moeten dienen.
Soevereiniteit (macht en gezag) werd door veel Bataven – vaak uit ballingschap teruggekeerde Patriotten – in toenemende mate aan ‘het volk’ toegedicht. Door middel van vooralsnog rudimentaire verkiezingen zouden burgers (uiteraard niet iedereen!) zich uit moeten kunnen spreken over hoe deze macht het beste uitgeoefend kon worden. Men sprak zich in dat opzicht uit tegen het voor eigen gewin gebruiken van publieke middelen door de directeuren van de Bataafse Republiek, wat duidt op een omslag in het denken over een scheiding tussen publiek en privaat. Die scheiding werd meer absoluut als wij de discussies omtrent het gedrag van Van Langen en anderen nader bekijken. Daarnaast werd de scheidslijn tussen corrupt en niet corrupt gedrag nu gebaseerd op een breder idee van het publieke belang en/of de politieke gemeenschap. Met een eenheidsstaat en een centrale overheid voor alle voormalig autonome gewesten groeide die gemeenschap en dus hadden bestuurders bredere belangen te dienen.
Discussies over corruptie in de eerste jaren van de Bataafse Republiek gingen zodoende vooral verder op de door eerdere hervormingsbewegingen uitgezette lijnen. Het grote verschil was nu echter dat de politieke situatie de hervormers beter gezind was. Het ging over nieuwe en/of opnieuw gewaardeerde fundamentele publieke waarden zoals representatie (nu door een volksvertegenwoordiging), legitimiteit van bestuur (verkozen door ‘het volk’) en verantwoording en verantwoordelijkheid (jegens dat volk). Ook nu was extravagant gedrag van overheidsfunctionarissen bovendien niet toelaatbaar in tijden van een (vermeende) nationale economische crisis. Publieke functionarissen werden geacht een ‘nieuw’ publiek belang (het morele en daarmee economische en politieke herstel van de Bataafse natie) te dienen en men was corrupt als men dat niet deed.
De Grote Lijnen in Veranderingen
Kunnen we beknopt en overkoepelend veranderingen en continuïteit aanwijzen in het denken over corruptie in Nederland in de onderzochte periode?
Veranderingen blijken pas op de lange termijn te spelen. Oude en nieuwe opvattingen bestonden vaak lange tijd naast elkaar. Het duurde vaak enige tijd voordat nieuwe ideeën in de dagelijkse praktijk terug waren te zien. Ideeën over goed bestuur zoals die door de Bataven werden uitgedragen waren immers deels al in een of andere vorm door Patriotten en zelfs Doelisten geuit.
Ook het effect van nieuwe bureaucratische regels op een veranderende publieke moraal (bijvoorbeeld op het gebied van de belastinginning of voor het verkrijgen van publieke ambten) werd eerder geleidelijk dan abrupt bereikt. Op cruciale momenten werden wel nieuwe ankerpunten uitgezet, maar daar ging altijd een lang proces aan vooraf. Bovendien waren deze ankerpunten lang niet altijd vanaf het begin zo gezaghebbend dat zij ook daadwerkelijk meteen werden nageleefd.
Dat neemt echter niet weg dat de periode 1748 – 1813 ondanks continuïteit wel degelijk ook fundamentele veranderingen kende die – tot in de huidige tijd aan toe – van invloed zijn geweest op veranderend denken over corruptie en bestuurlijke moraal in Nederland. Enkele kernelementen van publiek gedrag en politieke cultuur die rond 1750 vrijwel algemeen geaccepteerd waren (zoals ambtenbegeving, patronage, een regering door een kleine groep regenten op basis van harmonie en senioriteit en het vermengen van publieke middelen en privaat voordeel) werden rond 1800 sterk veroordeeld. In grofweg zes decennia was het beeld van de integere publieke functionaris – weliswaar geleidelijk en niet volledig, maar toch fundamenteel – veranderd.
Wellicht de grootste verandering was een verschuiving van ‘ethisch pluralisme’ naar ‘ethisch monisme’. In het geval van pluralisme rond 1750 en de periode daarvoor konden bestuurders nog opereren binnen verschillende waardensystemen. Een (deels nieuw) bureaucratisch waardensysteem werkte bijvoorbeeld nog veelal naast (en niet in plaats van) oudere informele systemen gebaseerd op andere waarden. Vanaf de Patriottentijd zien wij hierin echter langzaamaan verandering optreden en ontstaat er een begin van wat ethisch monisme kan worden genoemd. Hoewel er ook in de Patriottentijd nog steeds verschillende waardenstelsels parallel aan elkaar bestonden, zagen bestuurders zich vanaf de Patriottentijd vaker gedwongen een keuze te maken tussen een bureaucratisch en formeel waardenstelsel enerzijds en een patrimoniaal en informeel waardenstelsel anderzijds.
Het lag volgens de meeste hervormingsgezinde Patriotten duidelijk niet langer voor de hand dat publieke functionarissen in beide stelsels tegelijkertijd konden opereren en de voorkeur ging uit naar het bureaucratische. Deze beweging naar monisme kende haar (voorlopige) hoogtepunt in de Frans-Bataafse tijd. Uiteraard waren ook hier nog wel overblijfselen van pluralisme te zien, zoals in de mening van de drie directeuren dat publiek en privaat nog best gecombineerd konden worden. Tegelijkertijd blijkt echter dat publieke functionarissen echt niet langer in twee werelden tegelijkertijd konden opereren. De ‘nieuwe’, formele en bureaucratische wereld kreeg duidelijk de voorkeur omdat het beter aansloot bij nieuwe dan wel opnieuw gewaardeerde publieke waarden.
Enkele verklaringen
Voor de in bovenstaande secties genoemde patronen en veranderingen zijn wel degelijk enkele – tentatieve – verklaringen te geven. Hoewel de meeste daarvan in het bovenstaande reeds zijn vermeld is het van belang te benadrukken dat veranderingen in de publieke moraal in deze periode tot stand kwamen in combinatie met bredere institutionele ontwikkelingen, zoals in de eerste plaats het onbehagen met betrekking tot vermeend moreel, economisch en/of militair verval of tegenspoed, de onrust aan de Zuidelijke grenzen in 1747/1748, de verliezen in de vierde Engelse Oorlog tussen 1780 en 1784, en verdere (vermeende) economische tegenspoed in de jaren na 1795. Dat laat een haast tijdloos mechanisme zien dat beschuldigingen van corruptie en aandacht voor (nieuwe of andere) publieke waarden juist in tijden van crisis te horen zijn; wat nog maar eens bewezen wordt in de krediet- en bankencrisis van de afgelopen jaren.
Ten tweede zien wij – zoals hierboven eveneens al zijdelings aangestipt – betekenisvolle relaties tussen een veranderende institutionele omgeving en veranderend denken over corruptie onder invloed van bureaucratisering, democratisering en politisering.
Bureaucratisering (zoals vooral de perikelen rondom de belastinginning laten zien) ging hand in hand met aandacht voor een nieuwe publieke moraal. Een begin van democratisering en politisering (vanaf de jaren 1770) kwam op gang door de opkomst van een breder lezerspubliek, het werk van politieke commentatoren en nieuwe vormen van communicatie.
Deze zaken hadden ontegenzeggelijk invloed op een veranderende publieke moraal omdat het discussie en debat over publieke waarden en corruptie mogelijk maakte tussen nieuwe en grotere groepen mensen. De drie processen samen leidden ook tot een luidere roep om bredere deelname aan het politieke proces en tot toenemende kritiek op de oude politieke cultuur van de gesloten regentenelites. Deze processen lijken nadrukkelijk verbonden te zijn geweest met bredere opvattingen over het algemeen goed, het publieke belang, de politieke gemeenschap alsmede een nadruk op publieke waarden als verantwoording, representatie en/of legitimiteit. Deze waarden kregen een andere betekenis omdat de functie van de overheid ter discussie werd gesteld in de loop van de achttiende eeuw. Als gevolg van het groter worden van de politieke gemeenschap en een meer omvattende notie van het algemeen belang werden publieke functionarissen steeds meer verwacht bredere belangen te dienen.
Met het veranderen van de institutionele structuur (van decentraal naar centraal, van collegiaal naar eenhoofdig bestuur) werden verschillende vormen van corruptie bovendien niet alleen minder acceptabel maar ook simpelweg minder noodzakelijk om het systeem te laten functioneren. Praktijken als patronage, makelaardij, nepotisme, ambtenverkoop, het geven of ontvangen van emolumenten of douceurs, of het behalen van persoonlijk voordeel uit een publieke functie waren enkel noodzakelijk in een wereld zonder strikte scheiding van publiek en privaat, zonder sterke bureaucratische procedures en zonder sterke centrale staat. Zodra er alternatieven voorhanden waren werden deze handelingen minder aanvaardbaar en nam de verontwaardiging over dergelijke praktijken toe. Dat zien wij in het geval van veranderingen in het belastingsysteem wellicht het duidelijkst. Het is echter ook te zien in de poging van de Patriotten nieuwe formele structuren en processen ten aanzien van (het aanstellen van) lokaal bestuur in te voeren. Ook het streven van de Bataven naar meer hiërarchie, centralisatie en een meer representatieve overheid diende deels om de formele noodzaak van patronage en andere vormen van informele delegatie van macht en autoriteit uit te bannen.
Besluit & Overpeinzingen
Op basis van het voorgaande – en mijn uitgebreidere dissertatieonderzoek[2] – trek ik enkele conclusies met het oog op de betekenis van historisch onderzoek naar corruptie voor het heden.
In de eerste plaats is het van belang dat wij ook tegenwoordig corruptie zullen moeten verklaren op basis van een definitie die in staat is de brede institutionele context mee te wegen. Dit betekent dat wij bij de strijd tegen corruptie een brede opvatting van het fenomeen niet uit het oog moeten verliezen. Bezien wij corruptie ook in het heden als uitkomst van een breder maatschappelijk en politiek proces, dan biedt dat de mogelijkheid om niet alleen individuen te bestraffen maar om ook een brede basis of voedingsbodem tegen het licht te houden en eventueel aan te pakken. Ethische codes of handvesten voor publieke organisaties zijn in dat opzicht – hoewel niet geheel nutteloos – vaak te kleine pleisters op de wond.
Ten tweede is het, op basis van historisch inzicht, van belang te erkennen dat opvattingen over corruptie ook in het heden sociaal of cultureel geconstrueerd zijn. Deze erkenning leidt tot herinterpretering van betekenis en verandering van hedendaagse publieke waarden, en tot een genuanceerder aanpak voor het begrijpen en beoordelen van het hedendaagse openbaar bestuur en zijn publieke waarden.
Ten derde kan een historisch perspectief op veranderend denken over corruptie en publieke waarden met aandacht voor context en contingentie ook leiden tot een gezonde dosis ‘ethisch relativisme’. Historisch onderzoek toont aan dat wij niet zonder meer kunnen zeggen dat tegenwoordige tijden meer of minder corrupt zijn dan voorheen (ondanks dat er wel sprake is geweest van waardenverandering!) en dat het evenmin verantwoord is om het ene publieke waardenstelsel bij voorbaat te verkiezen boven het andere. Ieder publiek waardenstelsel (bijvoorbeeld binnen samenlevingen tussen verschillende groepen of tussen landen in een internationale context) is het product van een unieke omgeving en referentiekader en moet als zodanig bekeken worden. Het zou goed zijn als men zich bewust is van de contextgebondenheid van de eigen waarden voordat er een discussie plaatsvindt over de waarden van een ander, of voordat waardensystemen uit een deel van de wereld aan anderen elders ter wereld worden opgelegd. Dat neemt echter niet weg dat die discussie wel degelijk gevoerd kan worden.
Tot slot laat historisch onderzoek naar corruptie en publieke waarden ons zien dat onze huidige waarden vorm hebben gekregen in decennia, zo niet eeuwen, van bewuste én onbewuste sociaal-politieke ontwikkeling. Dat is wellicht een open deur maar de consequenties reiken ver. Het betekent namelijk boven alles dat het succes van pogingen om de publieke moraal te veranderen of te verbeteren – vergelijk bijvoorbeeld de introductie van de Balkenende-norm of Code Tabaksblat – niet zelden ook af zal hangen van tijd, geduld en toeval. Tegelijkertijd neemt dat echter weer niet weg dat men niet ook doelbewust kan streven naar een minder corrupt en meer integer Nederlands openbaar bestuur.
Bijlage
NWO project “Under Construction. The Genesis of Public Value Systems”
Zie: http://home.tiscali.nl/~t845911/corruptionproject/
The problem with studying public values is that they often remain implicit, seldom explicitly debated. However, what is unacceptable is often publicly spelt out. Therefore, in the program “Under construction: the genesis of public value systems”, corruption scandals are used to trace shifts in the values underpinning public administration, and in the way public administration negotiates the problem of the mutual incompatibility of values that underpin administrative activity. The subject is approached from a historical angle, as it is only on the basis of in-depth (detailed) research into particular (historical) debates that we can expect to find material that substantiates, complements and corrects the existing abstract conceptions. Case material from three periods is studied: 1650-1750, 1750-1850, and 1850-1950, to reconstruct thinking on values within government. This approach is combined with a study of ’value-laden’ thought on the normative contours of public administration.
The project consists of a close cooperation between: the Department of History (Chairs of Early Modern History and Contemporary History), and the Department of Public Administration & Organization Science, Strategic chair on integrity of governance, both of the Vrije Universiteit of Amsterdam, and the Department of Public Administration, Chair of Philosophy and Ethics of Public Administration of the Universiteit Leiden. It will run from 2006-2009.
It consists of three subprojects:
Subproject 1: ‘The ancien régime in optima forma (1650-1750),’ PhD student Michel Hoenderboom, Vrije Universiteit Amsterdam, Department of Public Administration & Organization Science. Supervisors: Prof. Dr. L.W.J.C. Huberts, Dr. F.P. Wagenaar
Subproject 2: ‘The ancien régime in transition (1750-1850),’ PhD student Antoon Kerkhoff, Universiteit Leiden, Department of Public Administration. Supervisors: Prof. Dr. M.R. Rutgers, Prof. Dr. J. van Eijnatten
Subproject 3. ‘The ‘modern’ constitutional state (1850-1950),’ PhD student Ronald Kroeze, Vrije Universiteit Amsterdam, Department of History. Supervisors: Prof. Dr. J.C. Kennedy, Prof. Dr. M.R. Rutgers.
Meer informatie over corruptie vinden?
Ga naar www.corruptie.org
Eerdere artikelen over corruptie verschenen in Civis Mundi
# 13, Nederland – corruptieland (1)
# 14, Nederland – corruptieland (2). Inderdaad.
# 16, Onverantwoord klasseren van ‘corruptheid’ van landen.
[1] Kerkhoff, A.D.N. Hidden Morals, Explicit Scandals. Public Values and Political Corruption in the Netherlands (1748 – 1813). Leiden University, 2012. Dissertatie 292 p. ISBN/EAN:978-90-6464-614-0 [Deel van het NWO-project: zie Bijlage, “Under Construction. The Genesis of Public Value Systems”, http://home.tiscali.nl/~t845911/corruptionproject/].
Zie ook https://openaccess.leidenuniv.nl/handle/1887/20405
[2] Zie: https://openaccess.leidenuniv.nl/handle/1887/20405
[1] De prosopografie omvat een deelstudie binnen de geschiedschrijving. Het wordt ook wel historische sociografie genoemd. In de geschiedschrijving is het een relatief bekend begrip. In een prosopografische studie worden gemeenschappelijke sociaal-economische kenmerken van een groep (zoals, in mijn geval, regenten of bestuurders) als collectief weergegeven. Prosopografie heeft in recente historiografie echter ook de connotatie gekregen van een ’waardevrije’, dat wil zeggen niet-veroordelende manier van geschiedschrijving waarin het handelen van mensen (hier: bestuurders) begrepen en verklaard moeten worden in hun eigen historische context.